■ 顾红 ／文
　　近几年，日本政府通过了一系列法律，进行中央和地方事权与财政权关系的改革，以适度扩大地方政府在行政和财政方面的自主权限，提高地方政府组织收入的能力。现在，这一改革已取得初步成果，地方政府提供的社会保障和其他公共服务逐渐增多。

　　改革目标：增加地方政府的财政权

　　上世纪80年代以来，日本着手进行行政、财政体制改革，重新调整中央与地方的职能分配，扩大地方政府自主权限。

　　日本 与许多联邦制国家一样，公共服务的职责主要由地方政府来完成。日本地方政府的税收收入只占全部收入的40％，其公共支出却占全部支出的60％。而一些高税收高福利的国家如北欧国家，地方的税收收入约占全部收入的50%～60%。所以，提高地方政府的税收收入成为日本分权改革的一个重要目标。

　　日本此次分权改革的具体目标是：从行政组织规模、财政收支两个层面削减财政赤字，减少中央的公共投资，增加人员工资和社会保障支出，提高行政效率，建立富有活力的福利型社会。改革计划到2010年完成。

　　1995年日本制定《地方分权促进法》，适度扩大了地方政府在行政和财政方面的自主权限。2000年制定《地方分权汇总法》，在总体法律框架内，明确规定了国家和地方的职责范围，规定从中央向都道府县、市町村逐层下放权力。改革伴随大规模减并基层行政组织，同时发展小规模市町村。2002年，制定《财政经济运营与结构改革基本方针》，提出缩小并废除国库补助金，改革地方交付税制度，向地方转移税源。这三项改革同时进行，被称为“三位一体”改革。日本政府希望通过“三位一体”改革，一方面充实地方税源，充分发挥地方政府在统领地区经济发展中的主体作用，另一方面抑制国库补助金和地方交付税的规模，健全财政体制，控制财政赤字。同时，实现有效率的小政府目标，有效抑制政府机构的膨胀，并最终将潜在国民负担率（税收和社会保障负担）控制在50%以内。

　　削减国库补助金扩大地方税源

　　国库补助金是日本中央政府向地方政府下拨的转移支付款，用于社会保障、公共事业和文教、科技振兴。由于专项补助款存在诸多弊端，在日本各地广受批评。减少国库补助金就是要使地方政府从为获得补助金的竞争中摆脱出来，通过消减和废除国库补助金，改变过去偏重公共投资的财政体制，改革后，财政支出的重点将由建设事业转向以人为对象提供社会服务的领域，如看护、保育、教育、文化、环境保护等领域。

　　地方交付税也是战后日本中央政府介入地方行政的主要政策性手段之一。此项转移支付款是对地方政府收入不足的补充性财政拨款，由地方政府自由支配，此项拨款对于缩小地区财力差距起到重要作用。由于地方交付税规模庞大、项目计算繁杂，养成了地方政府对中央政府的依赖，弱化了成本意识，从而引发了改革呼声。2004年日本的地方财政计划中，地方交付税总额比上年消减了6.5%。

　　税源转移即把中央政府的一部分税源转移给地方政府，改革的具体内容包括：降低中央政府征收的个人所得税税率，减少税率档次，按20%、30%、37%三档累进税率征收，同时把地方居民税5%、10%、13%的三档比例税率统一改为10%。改革后，中央政府的税收收入将相应减少，地方政府税收增加，整体税负不发生变化。通过改革，中央政府转移税收约6.6万亿日元。同时，对消费税制度进行改革，目前中央政府征收的消费税税率为4%、都道府县征收的消费税税率为1%，总税率5％。改革后，改为中央按3%征收、都道府县按2%征收，此项改革将转移税收约2.5万亿日元。此外，因为地方政府负有保障地区居民健康和保护环境方面的责任，改革将考虑把烟酒税和燃油税的部分税源转移给地方政府。地方政府还可以通过征收法外税弥补法定税收的不足，并用于环境治理。

　　地方政府引入新的法外税

　　法外税是相对于法定税而言的，在日本，法外税是地方政府自行征收的法定外税收。开征法外税必须同时符合三项条件：一是不会给居民带来过重负担，二是促进地区间物流畅通，三是落实国家经济政策。地方政府起草的法外税征收条例必须经地方议会审议通过，并得到中央政府总务大臣的批准方能执行。法外税大部分与环境保护有关，通常税率较低。

　　开征法外税有利于加强地方自主征税权，同时有利于环境保护。如山梨县河口湖周边的市町村都征收游牧税，对在河口湖垂钓的人每天征收200日元税收，收入用于建设免费停车场、公厕和清扫湖畔。三重县征收产业废弃物税，对将产业废弃物运入县内处理厂的业主直接征税，税额为每吨1000日元，收入用于补助企业购买环保设备，开发资源循环利用技术。东京都地方政府征收住宿税，对每天住宿费超过1万日元的游客征收100日元~200日元的税收，收入用于设置面向外国游客的导游设施及进行海外旅游宣传。

　　日本地方分权促进委员会的一份报告显示，开征法外税可以弥补法定税收的不足，而且法外税更加注重纳税人受益与负担的关系，能唤起地方民众对地方行政的参与和关注。