面对日趋严峻的疫情，4月6日傍晚，日本首相安倍晋三在首相官邸召开记者招待会表示：“刚才我也征询了咨询委员会尾身会长的意见。尾身会长认为，目前由于东京、大阪等大城市的感染者急剧增加，医疗一线体制已经岌岌可危。根据这一情况，政府应该做好发布紧急事态宣言的准备。范围包括7个都府县，即东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县、大阪府、兵库县和福冈县。期限约为1个月。紧急事态宣言的目的，是为了最大限度地减少会导致传染的人与人之间的接触，这需要获得广大国民进一步的配合，我们还要切实完善医疗应对体制。”

换言之，安倍首相表示，将于4月7日根据《新型流感等对策特别措施法》的相关规定，颁布针对新冠肺炎疫情的“紧急事态宣言”，从而引起国际社会的广泛关注。

图1：日本新冠肺炎感染者人数变化示意图

何为“紧急事态宣言”

也许，不少人可能会将“宣言”与旨在限制出行自由的“戒严令”画上等号。

所谓“戒严令”，主要是指欧美国家当前施行的伴随带有处罚性质的“封城”措施。例如，美国首都华盛顿于今年4月1日发布外出禁止令，原则上禁止一切非必要的外出，违反者将被处以最高约5000美金的罚款或90天以下的有期徒刑。

与美国采取的具有绝对强制力的管控措施相比而言，日本的“紧急事态宣言”并不具备那么大的强制力度。

概况而言，日本《新型流感等对策特别措施法》所规定的“紧急事态宣言”，其核心措施包括三点：

1.非必要、非紧急的外出“自肃”请求或指示；

2.停止使用可能出现人群集聚的设施的请求或指示；

3.必要的时候，不但可以强制征用土地以临时建设医疗设施，而且可以征收医药品等必要物资。

需要注意的是，“请求”一词，其日语表述为“要請”，意为“建议或请求”，语气较为委婉，是一种建议性的行为；而“指示”则稍带命令意味，语气较为强硬。但不管是“请求”还是“指示”，对于普通市民而言，其强制力均显得比较弱。“紧急事态宣言”发布后，日本中央政府和地方政府可依法采取的管制措施，我们可将其概括为图2。

图2：根据“紧急事态宣言”政府所采取的措施

值得我们关注的是，安倍晋三首相在今天的记者招待会上表示：“在此，我要再次明确，日本即使发布‘紧急事态宣言’，也不会实施类似海外国家那样的封城，而且专家意见也认为没有必要封城。电车等公共交通依旧运转，超市等也会继续营业，在可能的范围内维持社会经济活动，同时通过防止‘密闭空间、密集人群、密切接触’这‘三密’，遏制疫情的扩大。这并非改变我国至今所采用的防控措施，而是为了进一步加强措施”。“紧急事态宣言”的法定要件是什么

2009年，日本暴发甲型H1N1流感。当时，日本政府由于未能明确疫情应对具体措施，从而导致疫情危机应对一度陷入混乱。鉴于甲型H1N1流感疫情应对的经验和教训，日本政府于2012年制定并出台《新型流感等对策特别措施法》（简称“特别措施法”），从而为应对甲型H1N1流感以及其他流感所需采取的对策提供了法律依据。

2020年3月6日，安倍内阁请求国会修订特别措施法，以便将新型冠状病毒肺炎纳入其中。3月13日，日本国会通过了新型冠状病毒感染症相关特别措施法修正案。对此，安倍晋三首相在3月14日召开的记者招待会上做出如下表态：

“据此，今后万一出现、并经政府判断为紧急事态，则可依据这一法律，为遏制疫情蔓延、维护社会正常功能，采取各类措施。在面对这一国家危机之时，执政党和在野党克服了政治立场上的差异，都本着为国民尽职的己任，迅速在国会进行审议，实现了法案的通过。在此我要向为此鼎力合作的各党所有相关人员致以真挚的感谢。当然，为避免此类事态的发生，在恳请广大国民忍受艰辛和不便的同时，中央政府和地方政府团结一心、正在努力采取措施防止疫情扩大。这一法律，正是在此基础上，为以防万一所作的准备。紧急事态的宣布会对各类私权进行限制，所以在对紧急事态进行判断时，我们也会征询专家们的意见，谨慎行事。（中略）世界卫生组织（WHO）本周宣布了新冠疫情全球大流行，我国每万人感染者仅为0.06人，与韩国、中国，意大利等欧州13国以及伊朗等中东3国相比，控制在较低的水平。根据这些情况，我们认为目前我国还未到宣布紧急事态的状况。但是，情况瞬息万变。我们将保持高度警惕、关注事态的发展，为守护国民的生命和健康，在必要的时候，按照程序采取法律措施。”

修订后的特别措施法第32条规定：“当政府对策本部长（一般指日本首相）判断国内出现将对国民的生命财产安全造成重大影响的新型流感等传染病，且该传染病在国内急速蔓延会对国民社会生活、经济生活造成巨大损失时，将听取咨询委员会的意见，发布‘新型流感等紧急事态宣言’”。

显而易见，日本首相可以根据特别措施法第32条的规定，发布所谓“紧急事态宣言”。不过，首相发布“紧急事态宣言”必须满足以下两大法定要件：

1.政府对策本部长（日本首相）判断传染病可能对国民的生命和财产安全造成极其严重影响；

2.在全国范围内迅速蔓延并可能给国民的日常生活、经济生活带来巨大损失。

特别措施法修订后，日本政府一再表示当前疫情稳定，尚不需要发布“紧急事态宣言”。然而，随着疫情的日趋严峻，日本出现呼吸机、病床等医疗设备不足的情况。为了避免医疗体制陷入崩溃，日本政府开始转变态度。所谓医疗体制崩溃，简单而言，是指患者无法及时受诊，或者即使受诊也无法得到充分治疗的状况。

以东京为例，截至4月6日8时，东京都累计感染病例达到897例，已远超3月30日东京都知事小池百合子公布的已确保500张病床的负荷量。为此，东京都医师会也于4月6日在紧急记者会上表示东京“正处于极度危险的状况”，同时发布了“医疗紧急事态宣言”。不难设想，日本疫情一旦爆发，超负荷运转的医疗系统已无法为更多的感染者提供病床，重症患者也有可能无法得到及时有效的治疗，同时轻症患者也有可能加重病情转为重症，而更多无法入院治疗的感染者将成为传染源造成病毒的二次传播，那时疫情将一发不可收拾。

事实上，日本不应该出现病床资源不足的现象。据经合组织（OECD）统计，日本人口中每1000人的病床数为13.1张，而经合组织国家平均每1000人仅拥有4.7张病床。此外，日本病床的平均使用率为75.5%。按理而言，日本目前应该拥有一定数量的剩余病床。然而，由于日本长期存在医疗资源的分配和使用不合理的问题，同时空余病床多分布在人口稀疏地区，而人员密集且感染频发的城市地区的病床资源相对不足。在我们看来，即将发布的“紧急事态宣言”，可借助国家权威拉响更高一级的疫情警报，以提醒日本国民提高对疫情的警惕性。

“紧急事态宣言”发布后将产生什么影响

此前，早在2月28日，北海道知事就已发布“紧急事态宣言”，请求北海道市民进行“自肃”。随着疫情态势逐渐严峻，日本各都道府县的知事也陆续向本区域居民发布“自肃”请求。不过，这些地方版“紧急事态宣言”与日本中央政府即将发布的“紧急事态宣言”存在本质上的区别，即各都道府县知事在本区域内发布“紧急事态宣言”后所实施的相应措施可能面临无法可依的状况，而中央政府发布的“紧急事态宣言”将为都道府县采取相应措施提供法律依据。

当然，如前述所言，日本政府通过“紧急事态宣言”向国民发出的请求或指示，并不具有绝对的强制性，也无法据此实施类似武汉或意大利的“封城”措施。其原因在于，基于特别措施法的“紧急事态宣言”也应遵守宪法精神，努力将“对国民的自由和权利之限制”控制在最低限度。

此外，有不少日本学者并不看好“紧急事态宣言”的作用，理由是它缺乏强有力的规制和束缚。同时，“紧急事态宣言”也可能带来一些负面影响。例如，东京都部分官员透露，即使宣布“紧急事态宣言”，也无法马上缓解当前疫情的严峻态势，甚至可能引发居民的恐慌情绪，造成恶性囤积物资等现象。又如，部分日本企业管理人员表示，“紧急事态宣言”的发布将进一步减少工作人手，加重管理层工作负担。再如，日本的餐饮行业和旅馆业人士则担忧政府是否对“紧急事态宣言”造成的经济损失进行补偿。

不管如何，在我们看来，“紧急事态宣言”更像是日本政府的底牌，始终都还希冀着疫情存在好转的余地，不到万不得已不轻易交出底牌。而底牌交付之时，则意味着日本疫情可能已不容乐观。

（作者王金钰为上海外国语大学日本文化经济学院硕士研究生，俞祖成为上海外国语大学国际关系与公共事务学院公共管理系执行主任、副教授）

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