今天，关于日本首相安倍晋三的消息刷屏。据NHK最新消息，日本首相安倍晋三在首相官邸举行的临时内阁会议上表示，因溃疡性大肠炎复发，无法做出正确政治判断，决定辞去首相一职。公开信息显示，截至8月24日，安倍晋三连续执政时间为2799天，成为日本历代执政时间最长的首相。

首相突发辞职，或将成为影响日本发展的重要因素。客观来看，一个国家在其社会发展进程中，总会遇到各式各样的问题，有些问题还会演变成重大的社会危机。总结他国“化危为机”的经验教训，对于我国在发展道路上应对各种危机都具有十分重要的借鉴意义。

01

从“公害岛国”到环境治理的先进国家

PEOPLE'S TRIBUNE

当今的日本山清水秀，空气清新，城市整洁，环保法律完善，国民环保意识强，堪称世界环境治理的先进国家。然而，战后日本也曾走过一条“先污染后治理”的弯路。在20世纪五六十年代的经济高速增长时期，当时日本实行的经济至上、产业优先、以政治手段保证经济发展的方式带来了生态环境的严重破坏。工厂排出的重金属及有害化学物质不仅对环境造成了污染，也对民众的健康造成了损害。1960—1972年间的三重县四日市大气污染导致数百人患哮喘病，不少人饱受病痛折磨而死。为了保护生存环境、捍卫生存权利，20世纪60年代后期到70年代，全日本掀起了轰轰烈烈的反公害运动，其中琵琶湖水资源保护运动就极具代表性。不少反对公害、倡导环保的人士在知事、市长等地方选举中获得民众支持而当选，对日本原有的政治体制产生了不小冲击。

在反公害运动的推动下，日本政府开始反思经济至上的政策，认识到单纯追求经济增长而不顾及环境的做法是行不通的，转而走向兼顾经济发展与环境保护的道路。针对环境问题的行政管理职能分散、难以形成有效政策机制的问题，1970年7月，内阁府首次设置公害对策本部，用于制定公害防止对策和产业聚集区防治公害的计划。1970年的临时国会通过了《公害对策基本法》等14部公害方面法律的制定和修订，将“保护自然环境”作为政府应着手解决的课题。之后，一系列门类更为齐全的环保法律相继制定和出台。随着法律的健全，环境执法也日趋严格，破坏环境的案件被审理并依法严处，当事人的责任被追究。

与此同时，大量生产、大量消费、大量废弃的生活和生产方式导致城市垃圾量大增，垃圾场入不敷出，多地因垃圾问题而爆发冲突，被称为“垃圾战”。针对日益严峻的垃圾问题，20世纪70年代中期，日本一些地方自治体纷纷制定了对可燃垃圾、不可燃垃圾、塑料垃圾等进行分类收集的措施。

日本的环保教育开展得非常成功，环境保护的理念渗透到日常教学和生活中。让孩子们从小就热爱大自然，对大自然有敬畏之心，逐渐养成一种对环境友好的生活方式。在环境保护的宣传和推进过程中，环保组织、环境非营利组织的作用不容低估。这些组织积极宣传环保知识、普及环保理念、推广对环境友好的生活方式。随着民众环保观念的提高，越来越多的民众参与到保护环境、垃圾分类、垃圾减量、废弃物再生利用的过程之中。

片面追求经济发展速度而忽视环境保护的代价是巨大的。日本政府痛定思痛，认识到环境问题的解决不能仅仅依靠政府，而要靠政府和民间的通力合作。于是，在中央政府、地方政府、司法机构、民众、企业、市民团体、媒体的共同努力之下，日本逐渐由“公害岛国”逐渐变成了环境治理的先进国家。1993 年日本颁布了《环境基本法》，2000年制定了《推进循环型社会形成基本法》，以立法的形式把抑制天然资源的开采和使用，降低对环境的负荷，建设循环型的可持续发展社会作为了日本经济社会发展的总体目标。2001年环境省设立，提出了“低碳社会”和“循环型社会”“与自然共生的社会”的目标。由此，日本走上了一条构建人与自然和谐共生的循环型社会与可持续发展的道路。

02

从“大拆大建”到对历史街区和传统文化的保护

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日本在上世纪六十年代急速的城市化和现代化进程中，城市面貌有了很大改观，诞生了一批新兴产业都市。然而，“大拆大建”式的城市开发模式带来了诸多负面因素，例如：为修建高速公路和建造住宅区，森林被砍伐，流经城市的河流、运河被填埋；不少古村落以及旅馆街、城下町等历史街区濒临被拆毁的命运等。像北海道的小樽市和函馆市、新潟县的村上市和津川市等地方在其城镇发展道路上都曾遭遇到这一问题。

二十世纪六七十年代，针对大规模的开发浪潮，一批热爱家乡、珍视当地历史文化传统的居民自发组成大大小小的市民组织，掀起了全日本范围的“历史街区保护运动”。市民们向政府提交请愿书，希望将历史街区、历史建筑物保存下来。在市民运动的推动下，日本政府认识到不能片面寻求城市化的高速发展而忽视历史文化传承和精神层面的建设，开始对历史文化遗产的保护进行立法。1966年制定了《关于古都历史风土保存的特别措施法》，各地方政府也纷纷制定以自然保护、历史街区保护为中心的条例。在相关法律和措施的保护下，多处文化特色街区和历史建筑物得以保存下来，之后通过“社区营造”而重新焕发了生命力。

例如，长野县大山深处有一条全长500米的“妻笼宿”，曾是江户时期过往商旅必经的驿站古街，保留有大量传统民居和旅馆等古建筑。1968年，当居民得知当地政府计划拆除“妻笼宿”搞大开发的时候，发起了的“妻笼宿保护运动”。他们制定章程，规定对传统房屋“不卖、不租、不拆”的原则。当地政府最终迫于压力，出台了相关制度，控制滥拆滥建。于是，这一具有浓郁日本风情的“妻笼宿”得以保留下来，成为日本极具知名度的一处旅游景点。

二十世纪六七十年代的历史街区保护运动让政府和民间达成两点共识：一是城市化进程中必须处理好城市开发与文化遗产保护的关系；二是在城市规划、老城改造和城市建设中，市民的参与必不可少。各地政府在制定旧城改造规划时，更多地将历史文化景观的保护因素考虑进去。规划制定之后，会广泛征求市民意见，在市民意见的基础上再进行修改。2008年5月，颁布了《维护及改善地区历史风貌的相关法律》，从法律层面规定对历史建筑物、当地传统节日的庆典活动等予以保护。

在日本政府和民间的共同努力下，越来越多的古城镇、历史街区、老建筑物得以保存下来并重新焕发勃勃生机。例如：北海道小樽市的运河两岸，明治时期建造的高大仓库被改造成了游客接待中心、土特产商店、咖啡馆；京都市上百年历史的老建筑物被改造成茶馆、旅馆、餐馆，让游客体会京都的传统文化之美……从“大拆大建”到对历史古迹和文化遗产的保护，让日本各地众多的古镇、历史街区涅槃重生，散发着历史的厚重感和时尚的气息，吸引着数以千万的海外游客。

03

从阪神大地震时“政府失灵”

到“多元协作”的社会治理模式

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1995年日本兵库县阪神地区发生了7.3级大地震，造成了6434人死亡、数万人受伤和30多万民众受灾。阪神大地震成为日本战后50年来遭遇的最大一场灾难。灾害发生之际，首相官邸为首的中央政府没能及时掌握受灾情况，地方自治体、各地方部门、自卫队的信息上报体制也不通畅，导致中央政府、地方政府、官僚和政治家的决策频频失误，灾后紧急救援行动迟缓。与此相对照的是，各地赶来的市民团体、志愿者和本地“自治会”“町内会”会员等超过100万人成为救灾的核心力量，在现场开展了紧急援救，之后大量防灾救灾领域的市民组织诞生，在灾后复兴和城市建设中发挥了重要作用。

阪神大地震让日本政府意识到市民团体在社会发展中的作用，逐渐改变了对市民团体一贯的限制和谨慎的态度。1998年12月，《特定非营利活动促进法》出台，大大降低了非营利组织的准入门槛。该法实施后，各领域的市民团体大量涌现，不少取得了NPO法人资格，在社会福利、文化教育、社区营造、国际援助、灾害救助、维护人权、男女平等、保护环境等领域发挥了积极作用。值得一提的是，该法是市民团体、国会议员共同制定的，在日本社会发展进程中具有里程碑的意义。

随着非营利组织的发展，日本中央集权的官民型社会开始发生变化，政府和民间都在探讨一种政府与市民相互合作与协调的新模式。非营利组织在独立开展各项活动的时候，越来越注重处理和日本政府、企业之间的关系，尝试通过自身努力和与政府沟通来寻找解决问题的方法。与此同时，日本的中央和地方政府也越来越重视发挥非营利组织在经济建设和社会发展中的作用，把促进非营利组织的发展作为政府的一项重要职能。目前，日本政府与非营利组织的关系越来越多地转变为一种“多元协作”的伙伴关系。非营利组织、政府、企业密切配合、相互合作，使得日本的社会治理能力和水平大为提高。如今，日本社会已成为国际社会公认的社会治理先进国家。

04

从老龄社会拉警报

到多元化养老服务体系的构建

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日本在1970年老龄化率达到7.1%。按照联合国的标准，65岁以上的人口占该国(地区)总人口的比率超过7%但不满14%的称为“老龄化社会”，这就意味着日本从20世纪70年代开始进入老龄化社会。但当时的日本正值经济高速增长期，作为世界第二大经济体，经济蓬勃向上，社会欣欣向荣，国民生活水平比肩发达国家水平。日本政府和民间对于迈进老龄化社会并未引起足够的重视。

20世纪70年代以来，随着日本人均寿命的不断提高，少子化程度的日益加深，老龄化呈现越来越严峻的局面。日本政府逐渐开始将目光转向老年人，在政策的制定中加入老龄化视角及相关内容，老年人福利政策以及老龄化对策不断出台和完善，养老模式也在不断探讨和尝试中。

1982年出台的《老人保健法》明确规定了国家、家庭和社区在养老护理中的职责。20世纪80年代后半期，日本社会从单纯依靠家庭成员转向寻求地区、社区的支持，从机构养老向居家养老转变。2000年全面实施的《护理保险法》改变了过多依赖政府的做法，由政府、社会保险和个人三者共同承担费用，将护理制度从一种社会福利制度转变为一种社会保险制度。2005年护理保险法修改，对轻度需要护理老年人进行支援，推迟其进入需要护理阶段，或尽量使其不进一步加重。

近年来，日本政府积极推进社区养老护理事业，在医疗、护理、预防、居住、生活支援服务等方面对老年人的养老和照护提供全面支持。特别是一种嵌入社区的小规模多功能养老机构更受老年人欢迎。这种养老机构一般面积不大，既有日间照护中心，也有夜间住宿，还能上门服务，非常方便灵活。老年人即便住进养老机构也没有脱离社区，依然维系着与社区、家人、朋友的联系。养老护理机构对老年人进行护理服务时，能设身处地为老年人考虑，了解他们的真正需求。为了延缓老年人认知症的进展，不少养老机构在院子里开辟菜地、花园，让老年人种菜、种花，亲近土地，感受种植和收获的愉悦……

针对那些健康的、生活可以自理的老年人，日本开展了“护理预防事业”。他们以65岁以上老年人为对象，普及健康知识﹑宣传如何预防疾病，进行老年保健咨询和指导服务。针对生活自理能力尚未下降的高龄老人，尽可能维护并增强其生活能力。对于那些生活自理能力已下降、有可能成为需要援助或需要护理的高龄老人尽可能及早发现，根据其身体状况，对其进行访问护理等，延长其自立和自理能力阶段，延缓其进入护理状态。不断出台的各种老年福利政策以及在全社会多元化养老服务模式的构建，让日本在老年人的关爱和护理领域走在了世界前列。

据2019年度《高龄社会白皮书》显示，2018年日本65岁以上人口占总人口比率已上升为28.1%。总人口减少、老年人口增多将是未来日本人口发展的趋势。预计到2065年，日本的老龄化率将达到38.4%。这就意味着不管是当今还是未来的数十年，老龄化都将是日本社会面临的最大困难和危机，其给日本经济、社会保障、企业、家庭、地区社会、文化等带来的负面影响不容低估。如何让老年人生活得更好？如何在全社会营造关爱老年人的氛围？如何构筑可选择的多样化养老护理体系，日本所走的道路和所进行的尝试对于国际社会解决老龄化课题都具有十分重要的借鉴意义。

上文略有删减

选自 | 《人民论坛》