编者按：针对当前热议的PPP项目和僵尸企业处理，清华大学“产业发展与环境治理研究中心”（CIDEG）邀请了五位日本专家，举办了“日本PPP项目和产能过剩、僵尸企业处理经验”专题论坛，由中信证券原董事总经理、CIDEG理事兼研究员德地立人主持；CIDEG理事长陈清泰也参加了此次讨论会。我们将八田达夫 杉田定大 美原融 赤羽贵 津上俊哉五位专家的发言整理成文，供读者们参考。
城市与经济增长：1974年日本经济增速为何下滑
八田达夫 （电力取引监视等委员会委员长，亚洲成长研究所所长兼国家战略特区咨询会议议员）
我今天不讲PPP的具体事例，但是会从日本整体经济发展的角度来谈一谈PPP项目的作用。如果日本能够更早一些引入PPP项目，可能就会更快地走出80年代之后的低迷时期。
首先我们来回顾一下日本经济的增长情况。日本经历了“二战”后的高速增长时期，1973年结束了高速增长，并从1974年开始增速急剧下滑，之后都低于5%，1991年、1992年泡沫破灭之后的增长率更低。我在这里想介绍一下1974年日本经济急速下降的原因。大家通常认为，1974年之后日本经济增速下降，是因为石油危机。而实际上并非如此，虽然石油危机是导火索，但经济下滑的根本原因并非石油危机，而是宏观政策的失败。
再来比较一下日本和美国、英国的经济增长率，英美两国基本上在2%—3%左右或者4%，日本虽然在最初的时候增长率非常高，但是现在，即使在发达国家中，日本的增长率也是比较低的。
“二战”后的40年代到50年代，当时美国占领日本，因为当时美国可能不希望日本经济有所发展，而且日本当时缺乏资本设备，仅余20%商船可继续使用，驻日盟军总司令部还对日本原材料进口进行严格管制，但是朝鲜战争之后，出现了冷战，美国可能又觉得必须要让日本实现正常的经济发展，之后就有了高速增长时期，并开始实行贸易自由化政策。这一时期的增长率在10%左右，是什么原因导致了这么快速的增长呢？虽然资本和劳动力人口的增长对经济增长有所贡献，但生产效率的提高是平均经济增长10%以上的主要动力。生产率提高有两个潜在原因，一个是创新，另一个是资源从生产率低的部门转移到了生产率高的部门。
通过资源流动提高生产率主要有两个途径：一是贸易自由化，50年代早期，严格的贸易管制有所放松；到60年代，日本引进各种贸易自由化措施。贸易的自由化，不仅缩小了日本与发达国家的技术差距，还使新兴产业发展扩张和资源从低生产率部门向高生产率部门转移成为可能，从而促进了经济增长；二是人口大量流向大城市。日本贸易自由化的第一个象征就是石油进口（见图4），日本原来保护煤炭产业，在50年代左右，煤炭基本上可以实现自给自足。之后，为了贯彻贸易自由化政策，开始从中东大量进口价格较低的石油。这就导致了煤炭产业出现了一大批僵尸企业，很多人因此失业。对此，日本政府采取了哪些措施呢？当时日本政府一个比较好的做法就是通过补贴鼓励企业雇用煤炭产业的失业工人。另外，在大阪建了一些居住区，优先给煤炭产业的失业工人居住。这导致了煤炭使用的减少、石油使用的增加。这些煤炭产业中的僵尸企业和工人可能做出了牺牲，但是从国家整体以及这些员工的后代来说，境况都得到了改善。如果当时不实施贸易自由化政策，日本可能就没有办法实现高速增长。
前面提到，在此期间，还出现了从地方向大城市的大规模人口流动，当时的三大都市圈是东京、大阪和名古屋。我们将这三个城市作为大城市，然后其他地方作为地方城市，可以看到20世纪60年代，差不多每年有60万人迁入这三大城市圈，也就是说人口是从低生产率地区流向高生产率地区的。
以上因素是日本生产率提高的主要原因。但是，人口流动在70年代之后减少到了原来的1/10左右，从原来的每年60多万下降到6万—7万左右。1974年是一个比较有象征性的年份，当时到底发生了什么，是一个值得研究的问题。
人口流动增速下滑的一个主要原因是收入差距的缩小。如图5所示，1974年城市和农村地区的人均收入差距急剧缩小。原来大城市与地方相比，收入要高出一半，但是到了1974年以后，下降到只有20%左右。在大城市生活，会有交通堵塞等问题，有一定的成本，但这些成本是反映不到工资上的。如果这个时期导致人口流动大幅度减少的收入差距缩小是因为地方和城市之间的生产率差距缩小，就是比较好的一种情况。但实际上并非如此，当时日本政府采取了国土均衡发展政策，从宏观上说就是用大城市的收入，比如从大城市收的税，去补贴地方政府。当时的田中内阁要在全国建设很多迷你东京，PPP项目与此政策是相关的。田中首相在1972年出版了一本非常有名的书《日本列岛改造论》，他在书中描述了一个非常美好的日本，认为只要其他地方也像东京那样投资，就能创造很多迷你东京。根据国土均衡发展政策，日本政府对地方进行了再分配。除了对地方的公共投资外，还有从城市征税再将这些税收转移给地方的财政再分配，以及工厂限制法案，该法案规定东京、大阪这些大城市不再建新工厂，而是在地方建立很多的工厂聚集区。大学也是如此，大阪或者东京这样的大城市不再建新大学，因为当时有观点认为，如都在东京的八王子市建大学，大家就都不去地方了，所以政府对大城市建大学也采取了一些限制措施。
政府还对大米价格采取了很多政策，在60年代到70年代，政府以高价从农户那里购买大米，然后再以比较低的价格向公民出售，卖不掉的大米，再出口到国外。当时的大米关税税率是778%左右，现在关税税率也是比较高的。除了大米的价格和关税限制之外，还限制种植面积。由此造成的负担都由大城市承担。
再看一下公共投资。在1972年以前，大城市的人均公共投资高于地方，在1972年以后，地方的人均公共投资要高于城市。我们来看具体的例子，比如说高速公路，大城市的高速公路收费是非常高的，由此获得的收入被用于修建全国的农村高速公路。其实，新干线、东京的仙首线等交通干线其实是非常赚钱的，但是从中获得的收入不是用在大城市，而是用在了农村地区。国土均衡发展政策下的公共投资重点在农村，目的是为农户创造就业机会，而不仅仅是建设具有高效益成本比的基础设施。比如说政府修公路，不是为了车辆在道路上通行，而是给当地农民提供工作岗位，因此一个项目完成了马上再提供一个项目，要持续给农民提供工作。结果地方兴建了很多高速公路、铁路、机场等设施，但路上没有车，机场也出现了大亏损。这当然引起了社会的极大关注，人们开始要纠正问题，却遇到了既得利益集团的巨大阻力。比如高速公路，我现在是国家战略特区咨询委员会的成员，名古屋属于爱知县，2016年10月开始，我们将采用PFI（委托民企建设和经营）方式建设。这仅仅是日本高速公路的首例。如果这种高速公路建设民营化模式从一开始就采用，日本本来是可以节省大量的公共建设资金的。
综合所述，一国经济发展关键是如何提高全要素生产率。60年代日本经济增长率达到10%以上，靠的是通过城市化提高了生产效率，即大量人口从生产率低的地区迁移到了生产率高的大城市地区。后来生产率大幅下降，是因为政府推出了国土均衡发展政策，其核心思想是通过大量建设基础设施换得地方的工作岗位，但历史证明这是不明智的选择。“一极集中”会导致效率低下；大城市人口数量增加会导致交通拥堵等（当时政府实施地方开发政策的依据），但这些问题本来应该通过市场化的办法加以解决，如新加坡等国家采用的弹性路费，停车转乘地铁等诸多办法已证明可以缓解大城市交通拥堵。遗憾的是，当时很多议员出身边远地区，在国会里大肆主张地方利益，导致正确意见不能实施。
日本采取国土均衡发展政策的主要原因是，大量移民流向大城市，造成了东京等地区一极集中的现象。当时认为，“一极集中会导致效率下降”，如人口大量流入大城市导致交通拥堵等问题。因此，限制人口流动可以矫正这些问题。但实际上，一极集中并没有发生，如图7所示，从1965年到2010年日本三大城市圈的人口增长率并不高，而仙台、福冈等这些中等城市增长率却很高（见图7）。适当的地方大城市（2级城市）能有很好的发展当然是好事，但在一些偏僻的地区进行大规模的公共设施建设并不明智，中国可以吸取日本的教训。
借鉴日本PPP/PFI的成功和失败经验
美原融 （大阪商业大学综合经营学部教授、东洋大学大学院公私合作专业客座教授）
我们首先来看一看产品和服务提供的两种情况：一是私人产品和服务，二是公共产品和服务。与之对应，产品和服务的提供者也可以分成两种：民间和政府，在20世纪80年代之前的日本，私人产品和服务的提供受到政府干预，这种做法实际上就是依靠财政转移支付、公共投资等由政府来支撑经济。到了90年代，这种做法已不可持续，因此必须要转型，PPP的思路就此产生，一部分公共产品改由民间企业提供，这是90年代日本发生的一个巨大变化。发生这个变化的背景一方面是日本的地方政府也即地方公共团体财政吃紧，税收难以提高；另一方面出生率下降和老龄化社会来临，地方政府的义务性开支增加。此外，学校、社会福利设施等基本上都是在日本高速增长时期建设的，过了三四十年后开始老化，需要维修。因此，日本的地方政府就面临着两难问题：一方面收入减少，需要裁员；而另一方面又有很多新的公共服务需要提供。为此，就必须改变过去的做法，不是由政府包办一切，而是尽量利用民间的资金和活力，来提供一部分本来由政府提供的公共产品和服务。于是，1990年代日本进一步开放原来的官治官办市场，并制定了多种制度和方法，公共主体可以根据实际情况选择最优的方法来推动公私合作（PFI/PPP）。例如，制定新的法律，1998年制定NPO法；1999年制定PFI法（BTO,BOT,特许），截至2016年9月根据该法实施的项目有511个，规模达45833亿日元；2006年颁布《公共服务改革法》，截至2016年9月，在该法项下，共有378个项目；2003年对《地方自治法》进行修订（指定管理者制度）。
过去，日本有很多法律方面的限制，为了推进公私合作，必须放松法律管制。采取的措施包括：分阶段部分放宽一般法、行业法的限制，推出了《结构改革特例区域法》（2002年）、《综合特别区域法》（2011年）、《国家战略特别区域法》（2013年）。政府还实施了行政改革，包括地方政府财政健全化、公共会计和负债改革、公营企业改革以及第三部门改革。
日本推行的PPP项目有如下一些特征：在放松管制的前提下，分阶段推进PPP，通过制定一系列的相关法律，还包括合同、指引、指南等形成一套标准，同时给地方政府一定的裁量权；将基本思路和步骤制度化，通过指南确定了具体实施［选择项目、VFM（性价比）评估、实践］的大方向，由一线（公共设施的管理者等）做出判断和决策；将社会基础设施作为PPP项目主体；风险有限、体制简单、规模小且容易着手的项目由地方政府启动，而复杂的、规模和风险较大的项目，则从地方项目发展为国家项目；官民双方共同创造官民联合论坛和研讨会，建立交换意见、共享知识和实践经验的平台，采用了阶段性地构建市场的方法。
日本花了15年时间推行PPP项目，在这个过程中，官民之间的知识得到了积累，双方的技能得到了提升，推动PPP项目发展到今天。从筹集民间资金、建设公共设施的层面来看，签署合同后，基本没有在设施完工前失败的案例，虽然这样的案例有很多，但是真正的好案例并不多，只有成功发挥了前所未有的创意、创造了附加值、提高了服务质量和VFM等，才是好的案例。那么，日本有哪些成功的案例，成功的原因是什么，失败的案例有哪些，原因又是什么？
现在，我们来看几个成功的案例。第一个案例是山口县美祢市社会回归促进中心，这是日本首个监狱PFI项目。该中心收容1000名服刑人员，合同价格为517亿日元，项目期限为20年，以BOT方式运营，也即由民间负责资金筹集、建设、维护管理、掌握设施的所有权、开展部分运营工作。为了这个项目，日本法务省和市场进行了非常缜密的沟通，而且学习了很多知识，采用非常慎重的方法来推进。
我参加了这所监狱的开业仪式，并拍了不少照片。在这所监狱里，房间是不上锁的，窗户没有铁栅栏，所有在押人员都有IC标签，可以24小时对其进行监控，以减少狱警的数量。当然，这里关押的都不是罪大恶极的犯人，所以才可以用这种方式。这种做法可以减轻财政负担，而且是民间主体提出的建议。我们认为这一建议产生了附加价值。在制度方面，这个项目也做了很多创新。我们来看一下外国监狱的管理模式，在英美，监狱的所有管理权限都委托给民间部门，政府会派驻一个管理负责人，负责行使国家的权限，包括实施惩罚、调查不满意见、设定关键绩效指标（KPI）、监测成果。而在德国和法国，刑罚是国家的专权，不能够委托其他人，因此政府将有限的权限委托给民营机构，形成了双重运营结构。监狱长、狱警和设施警卫由政府派出，民间机构负责设计、建造、财务和设施维护管理、供餐、清洗、清洁、职业训练等。
英美模式在日本不能实现，而法德模式下的民间管辖范围过窄，委托民营的优势难以体现。于是，日本开拓出了一条既不同于英美也不同于欧洲大陆的独创思路。日本对法律进行了修订，在PFI中运用特区制度，放宽限制，增加委托民营的权限，政府只负责实力行为（使用武器、戒具）、权利限制（实施惩罚）、服刑人员待遇（服刑劳动等）。其余的业务，比如设施警卫、收容监视、职业训练辅助信件检查、扣留物品保管、体检，还有如洗衣、供餐、事务所警卫、接待业务等一并委托给民营部门。通过这种委托经营，狱警数量减少到原来的１/2，减少了公共支出。这是一个很成功的案例，有大约30家企业参加，而且各种各样的业务都是由不同企业来承担的。其实，与监狱本身的管理相比，相关附属业务所花的成本更高。这个项目根据不同业务的风险，由不同的主体来承担，在建成一个制度框架后，就由民间主体管控风险，做好相应业务。
第二个例子是仙台机场的特许经营项目。2013年日本通过了《民活空港运营法》，根据该法案，仙台机场设施所有权仍归公共部门，但是运营权、使用权剥离出来，由民间企业来负责。
第三个例子与楼宇建造工程。这类PPP项目的关键是降低建设成本。首先，土地是公共的，但是通过土地使用权的定期租赁机制，交由民间企业来建造，并由公共部门再租用民间企业所建的一部分建筑。这方面的成功案例有东京丰岛区政府的PPP项目，该项目通过原公共土地的权利转换取得权利用地，通过公共土地定期借地权的一次性预付获得保留地，在（公共部门）没有资金的情况下，实现了政府大楼和民营高层住宅的一体开发项目。另一个例子是大阪公园的园区管理项目。大阪市政府与大阪公园园区管理共同事业体签订20年的委托管理合同，指定由该事业体管理公园，地方政府无须支付委托管理费。园区管理共同事业体由电通、读卖电视台、大和房建、大和租赁、NTT FACILITIES共同投资组成，经营公园除了每年要给政府支付226亿日元的固定费用外，还要给政府缴纳7%的年利润。政府不但不用为维护公园出钱，反而能够挣钱，应该说这是一个很成功的案例。
这些案例取得成功的原因归纳起来有如下几点：（1）稳定的政治、经济、社会体制；公共主体的信用等级、可信度高；市场参与者相信与公共主体签署长期持续合同是切实可信和可预测的，可以说相互信任和信赖的体制是PFI/PPP成功的重要因素。（2）公共主体的需求和市场参与者的兴趣、意愿、爱好相匹配，使项目保持平衡，需要注意的是，如果没有竞争环境，或得不到市场的信任，项目出现偏离的风险就会增高。（3）通过培训、训练、研讨会等共享知识、经验技巧和最佳实践，公开合同信息等各类信息，实现各类信息的共享，从而为官民双方的能力建设做出贡献。（4）民间提供的设施和服务质量具有附加值，能够让使用者接受、放心并理解，因为使用者的理解和支持能构筑坚实的体系，促使项目成功。（5）设施和服务必须具有附加值，这是使这些项目成功的非常重要的因素。（6）具有灵活应对环境变化、能采取相应对策的合同框架和体制，采取合理妥善应对风险的管理方法等缓冲措施也是成功的秘诀。
我们也来看一下失败的例子。合同签订之后没做成的案例是没有，但是没签合同就开展项目的失败案例很多，比如说有的是议会的问题，有的是中标的企业不想干了。也就是说，在合同签订并建成之后出现问题的情况比较少，只有总体的1%。在全日本范围内大约有10个案例是在签订合同后的服务提供过程中解除合同的，这可能是由于环境的变化等造成的。近江八幡市立综合医疗中心就是一个失败的案例。近江八幡市有69346人，财政收入约200亿日元。这个项目于2000年启动可行性调查，2002年签署基础协定和业务合同，2006年建成投入使用。这本来是一个很好的项目，设施、服务完备，合同和体制也非常健全。但是，2007年就出了大问题，2008年解除合同。那么，问题出在哪里呢？主要有三个方面的问题：一是医疗业收益低于预期。门诊为预期的六成，病床利用率为八成。2007年出现276亿日元赤字，每年不良债务如滚雪球般增长。二是与地方政府财政规模不符的巨额投资，背负巨大的债务偿还义务，这笔投资从一般会计转为医院会计，给地方政府制造了麻烦，如弃置不管，3年内将成为财政重建指定团体。三是，改善公立医院财务性质的制度性要求，如地方公共团体财政健全法，又如公立医院改革指南要求2011年前扭亏为盈。这些问题导致项目无法持续，经过一年的谈判之后，双方自愿解除协议，由市政府买回，民间主体没有亏损。
第二个例子是野洲市小学项目。这是一个20年BTO项目。设施已建成，但其后死板地收取高额的维护管理费成为政治问题，其他小学每年的维护管理费为365万日元，但是野洲小学竟然要3650万日元/年，高达10倍！成为拖累市政府财政的主要原因。最后，合同被修改，部分合同解除。
第三个例子是福冈市清洁工厂余热利用设施项目。这是一个为期15年的BOT项目，利用清洁工厂余热的海水温浴设施的建设维护管理运营。这类项目仅仅依靠设施使用收费是不够的，还需要有政府补贴才能保持盈亏平衡或者有一定的利润。但是，招标的时候，要求的政府补贴越低，中标的可能性越大。这意味着投标者在竞标时对需求的预期过于乐观，真正中标开始运营后，才发现使用温浴设施的人数完全达不到预期，最终造成了母公司破产。
大家可以看到，在直接的BOT项目中，哪个国家都有可能发生失败的案例，这些案例发生的直接原因都大同小异。归纳来说，有如下几点：第一，需求预测和需求风险评估判断过于乐观，导致固定合同框架下的收入无法填补支出，赔本破产。第二，官民双方管理松懈，完善的构想、规划和VFM评价、支付限度测试等执行不力，对维护管理费用的预测不足等导致失去VFM，项目公司（SPC）缺乏有效的风险管理。第三，公共主体过度期待和信任民营，而过度的期待导致评估出现漏洞，实际上PFI/PPP并非解决一切问题的工具。第四，官民双方的不信任感增加，失去信任导致致命的失败。固守“合同就是合同”的立场一步也不肯向前，导致更强烈的抵制。第五，最高负责人和地方议会的政治性反对、抵制，市民的反对运动等被用作政治斗争的工具，被迫退出。
失败的间接原因，归纳起来也有几点：第一，由于人事更迭等导致官民双方不能持续保持信任关系，不能掌握详细的合同事项，无法实现沟通。第二，规格出现纰漏时，在由谁管辖、谁负责到什么程度的问题上出现分歧，不信任感增加。第三，随着时间推移合同执行变得死板，暴露出与现实之间的差距，会出现死板地认定“合同就是合同”的问题。因此需要更加灵活地处理合同问题。第四，官民双方缺乏紧张情绪，在一定的紧张情绪下开展合作与协作是一切的前提。紧张情绪消失后容易产生问题。
那么，我们从这些失败的案例中能吸取什么样的经验教训呢？一是在慎重选择项目、评估项目、评估VFM的基础上，向市场提供优质项目，促进良性竞争，这是PFI/PPP成功的绝对原则。如果仅仅是为了减轻财政负担就做这件事情，可能不会成功。因为我们选择那些能真正产生利润不需要财政支持的项目，有可能会出现一些治理方面的问题。二是，在进行研究的时候，政府部门往往过于乐观，大家都知道VFM这个概念，评估性价比是非常重要的。三是还要坚持透明性，坚持信息的公开，作为公共部门必须要履行说明问责的责任。四是，要真正处理好风险的分担，不能把风险强加给某一方，而应该合理地由双方来分担风险，在这方面，如果不能够获得市场主体的信任，是很难长期做好这项工作的，比如说中国的公共部门或地方政府，是不是能让民间主体相信我跟你签了二三十年的合同你能保证不反悔？如果缺乏信任，会带来致命的失败，现在可能是你好我好，但是真正进入运营的时候，很可能就会出现问题，而我们看到的一些成功案例，更多的是能够提供新的附加价值的，而且它们的框架也非常稳定，能够得到市民、市场的支持，最终在公共部门和私营部门之间形成良好的合作。PPP是日本将来必须要走的一条路，但是这种政府民间的合作并不仅仅是为了减少公共支出，如果仅仅着眼于这一点，就有可能会出现问题，导致失败。实际上，我们认为日本所有失败案例都有一些共同的教训，希望中国能够对此有充分的认识，并促进中国PPP的发展。
PFI/PPP项目的风险分担
赤羽贵 （毛利·友常律师事务所律师合伙人）
1999年，日本开始推进PFI/PPP（私人融资计划/公私合作）项目的法律建设，在过去15年中，日本根据相关的PFI法律开展一系列项目。我从1999年就参与了这些项目的推进过程，我们参与的项目大约有200个左右，其中一半是对政府公共部门提供建议，也向民间部门提供咨询，还会制定一些合同。PFI是根据一些制度以及法律来推进的，其中最重要的法律就是《关于通过有效运用民间资金促进公共设施等的建设的法律》（简称PFI法），该法律于1999年颁布，此后经过多次修订。在PFI项目推进的最初，也就是1999年，我在神奈川县参与了一个PFI项目，也是作为咨询部门参与的，提供了一个合同模板，之前是没有这样的模板的。在日本，传统的公共投资和公共建设合同模板差不多是10页左右，比较短。PFI项目的建设合同，我们是从零开始做起的，这些项目的合同比较长，基本上会达到40页左右，如果有时间的话，我希望也能对这类合同做一些介绍。
PFI项目主要可以分为三类：购买服务型、独立核算型和复合型。2011年之前，基本上是购买服务型，像小学、图书馆、美术馆、监狱这样的一些项目。最近，PFI/PPP项目的模式发生了变化，那就是，20万人以上的地方政府要积极考虑这种PFI/PPP的模式，PFI/PPP应该会成为今后的一个大趋势，传统的公共工程等可能也会引入PPP或者PFI模式。今天我着重从制作合同的角度来介绍PFI或PPP。重点是关于风险分担，有的合同有40页，有的则有100页，但是合同的重点其实只有一个，就是每一个项目的风险怎么分担。承担风险，可能也会带来一定的收益，把收益和风险这两点写进合同，也就是要去确定到底由谁来付钱，比如贷款由谁偿还，偿还的风险由谁来承担等，这些法律上都有规定，我们再根据法律，把这些内容写入合同。如果项目复杂的话，风险因素也会非常复杂，建设一个设施本身也是有很多风险的，再加上PFI合同，像关西机场的特许经营项目可能要达到40年，在这40年当中要进行维护管理，还有监狱和医院先建设，然后再转交给公共部门，之后再由民间部门运营，这其中涉及的风险会更多。
接下来，我给大家介绍一些典型的风险分担案例。我们先来看一下购买服务型PFI项目。如果项目涉及小学，合同主体可能就是各个地方政府，比如说市，这些政府部门会签订PFI项目或PFI合同，然后建设一个项目单位，也就是特殊目的公司（SPV），接着会有股东参与投资。特殊目的公司和建设企业签订建设合同，并将各种风险分散出去。设施建成之后，建设所需的费用以分期方式来付款。
民间部门和公共部门承担的风险视项目的不同而有所差异。原则上说，风险应该由最能有效控制风险的一方来承担，比如建设之前先要进行设计，然后再施工建设，这些由民间来做，在一定的金额之内，由民间来控制成本，进行建设。在运营方面也是如此，由民间企业产生回报，由民间企业自行决定和谁合作。此外，公共部门要承担法律制度变更带来的风险，比如像机场和监狱这样的项目，是以一定的法律制度为基础的，如果相关的法律发生变化，出现了一些超过原来评定的费用负担，增加的这部分就要由公共部门来承担，而不是由民间企业来承担；再比如环境建设的风险，机场是由国家建设，连接机场的道路由民间建设，如果双方之间有任何一方建设不好，就没有办法很好地利用道路和机场，如果机场建设的工期延长，由此造成的负担和损失应该由公共部门来承担。
如果建设项目遭到当地居民的反对，就会产生一定的风险，这个风险由谁来承担是需要考虑的，比如，垃圾处理设施这类邻避设施会遭到居民的反对，比如有人不希望在居住地附近建设监狱，不过其实日本居民是希望在其居住地附近建监狱的，所以监狱项目一般都会有较多的地方交付金。美原融教授介绍的监狱项目建得非常好，我当时在庆功仪式的时候也进去过，这是日本的首个PFI监狱项目。对于公共部门和民间部门之间的风险承担，考虑得非常谨慎，关于这类项目的市场风险，我稍候会再做介绍。关于自然灾害带来的风险，这是大家讨论比较多的，比如刚才介绍的仙台机场项目，在2011年“3·11”大地震引发的大海啸淹没了仙台机场，机场希望能够委托给民间经营，当时，我作为法务省的顾问参与了这个项目。当时也提到了自然灾害的问题，如果再次发生地震或海啸的话该怎么办，这种风险民间部门是无法来承担的，当时民间企业明确提出了这一点。
有些风险，民间企业可以通过保险来承担，但是从根本上说，像跑道等，如果发生一定问题的话，国家是需要提供保障的。当时这方面的风险，仙台机场和民间企业达成的协定是，民间企业不承担不可抗力的风险。如果商店因自然灾害受损，店主要自担损失，而像机场这样的公共设施是国家所有，在经营权结束后会重归国家，而不可抗力带来的风险，民间企业是无法控制的，类似的项目要基于这种思路来确定风险分担。
在开展项目之前，要事先对项目进行一定的调查；民间需要承担多大的风险等，都要在合同中明示，之后再和其他的实际执行方进行意见交流，来确认有哪些风险，如何处理。仙台机场项目最后确定民间企业不承担不可抗力带来的风险。另一个例子是关西机场，这是一个海上机场，已经十几年的历史，它慢慢在下沉，虽然幅度不是很大。如果关西发生地震的话，就可能发生大规模的海啸，遇到这种情况，关西机场该怎么办，地震导致跑道出现坑洼怎么办？关西机场遇到自然灾害后出现的问题可能比仙台机场更严重，我们对这个问题进行了探讨。
总之，一部分项目风险可以通过保险来防范，但是在此之外的部分由政府来承担。所以每个项目各有不同，要根据项目在什么地方，它有什么特点来确定风险分担的方式。在风险分担中，有市场风险，有自负盈亏风险，如果是机场，可以通过使用费来支撑项目的经营；但如果是监狱，则由法务省来承担费用，所以它基本上没有市场风险，法务省会把服务采购费交给运营主体；如果是高速公路，可以采用收取通行费的方式。所以，市场风险到底由谁来承担，以怎样的形式来承担，是非常重要的。
如果是一种独立核算式PFI/PPP项目，在这类项目中，风险分担也是因项目而不同。比如，刚才八田先生提到的爱知县的一条高速公路，已经开通，因此可以了解到过去的通行量，从而把握需求的变化；又比如关西机场也有较长的历史，大家对机场过去的经营状况是有了解的，机场经营变动较大，会受到非典这样的传染病或地震等自然灾害的影响，所以会有一些市场风险。如果基础收入来自民间企业向用户收费，由民间企业承担市场风险，这时，如果使用费比较低，政府可以给予一定的补贴。但是，也可以有另外一种做法，比如关西机场，如果它收取的使用费超过一定水平，就要和国家分成，也就是说，民间企业经营的利润超过一定规模，国家也能获得一定的利润，这主要是为了应对公众对PPP项目的运营主体赚钱过多的批评。但是，这种做法也存在问题，如果收入多利润高，国家就拿走一部分利润，那么，如果收费减少怎么办，是不是要给予补贴？这里是有一些争议的。爱知县的高速公路设定了一个区间，在区间之上要对利润进行分成，在区间之下，会对运营方给予一定的补贴。
PFI/PPP项目的风险很多，无法一一列出。但是，有一个风险需说明一下，那就是制度变化的风险。比如美原先生提到的八幡市立综合医疗中心，我本人是这个项目的民间主体的代理人。这个项目是前一位市长推动的，新市长当选后，不认可医院的定价，所以就提出了异议。但是，从合同条款上看，其实没有任何依据这么做，但是，市长不想继续合作，我们大概和他谈了一年的时间。
日本有一种说法叫防患于未然，把问题解决在未发生之前，这是一个事实，但是对于那些没有任何正当理由的提法和要求，民间主体还是要坚持自己的主张。我们当时坚持地方政府没有任何根据来解除合同，如果坚持解除合同，就必须对民间主体承担的损失给予一定的补偿。在日本，政府对PFI项目提出的一些要求，被称为行政决定或者行政处理，我们坚持认为市场所提的要求是无理的，要走相应的解决程序，最终可以诉诸法院，虽然市长很强硬，但是我们没有任何妥协，最终以民间主体不承担任何损失，圆满解决了这个案子。
在日本，解决政府和民间主体之间存在的矛盾和问题，最终可以通过司法途径，让法院进行判决，或者走仲裁的途径，比如说关西机场就是走商事仲裁的途径。正是因为日本有非常完善的仲裁司法制度，所以能够做得更好。
另外一个问题是，如果政府不履行债务，怎么办？政府通常会说，不履行债务的情况不会出现，因此，相关的合同条款是不需要的。其实，政府不履行债务完全是可能发生的，我们应该把这一点反映在合同条款中。
总之，就PFI/PPP项目来说，能够尽早解决的问题要尽早解决，同时还要有解决纠纷的机制。
PPP/PFI的七个关键点
杉田定大 （早稻田大学客座教授）
我之前曾带着日本的风险企业，与清华大学的老师们进行交流，当时大家都认为，中日两国之间互相学习是非常重要的。今天参会的应该是公共管理学院的老师和学生们，有机会进入行政部门或者说参与行政工作。行政部门如何跟企业合作，是非常重要的。在PPP或PFI项目的推进工作中，有很多民间企业的参与，他们做得非常好。日本其实经历过一些比较痛苦的时期，然后才获得了现在的成果。
我本人作为企业的咨询人员，当时考虑比较多的是怎样培育新产业，尤其是风险企业，但是在日本从事风险企业的人不多。当时，我想日本不像美国，但可以向英国学习。于是，我就去了英国，从中学到了很多。当时我也在想，PFI/PPP属于财政改革的一环，但是它对服务业生产效率的提升，也是很有好处的，而且有可能诞生出新的服务、新的业态。比如说，一个企业从建筑业转型为服务业，对楼宇进行改革，撒切尔的改革也是这么做的。英国还给我带来了一次文化冲击。英国财政部的人告诉我，他们将日本的丰田生产方式，如可视化、性价比、如何建立网络和产业链等，运用到了服务业上，以提升服务业的生产效率。日本虽然制造业成功了，但服务业迄今为止仍在路上。日本花了20年时间才做了500个PFI项目。而据我了解，中国在两三年间就已经有3000个项目，这令我特别吃惊。在我看来，推进PPP/PFI项目不能冒进，小心驶得万年船。
PPP的定义有很多，广义的PPP多指PFI、民营化、市场化运作等。例如像英国以往的案例那样基于对PFI项目的反思，特指以民间力量来补充政府职能的案例，在美国也泛指涵盖所有公私合作的项目，定义非常宽泛。日本采用的是狭义的PPP概念，即PFI是指公共设施及其相关服务向民间开放，PPP仅限于公共服务向民间开放。其主要目的是，“采用公私竞争招标（市场化运作）的方式提供公共服务，充分运用民间企业独具匠心的创造力，实现为民众提供优质低廉的公共服务的目的”（2006年《公共服务改革法》）。
接下来，我要谈一谈PFI、PPP的七个关键点。第一是透明度。政府和民间开展合作，政府要更多地披露信息。第二是竞争，政府和民间还是有竞争的。政府和民间通过竞争来决定由谁提供相关的服务，这是一种良性竞争。通常，政府对此持否定态度。我曾经在日本的防务省工作过，当时我向日本防务省次官建议，防卫方面的工作，包括后勤工作，比如运输或者建造房子，或者做模拟器，民间做得更好，可以由民间来提供。我根据次官的要求，写了一份建议书，但防务省最后形成的方案却和我的建议完全不同。八田先生和赤羽先生都提到，要让其他的政府部门也参与进来，我们是找内阁官房，或者直接找首相，做他们的工作，让他们出面制服反对势力。第三是VMF，这一点非常重要，因为既然我们要花钱，就一定要花得物有所值。第四是要明确政府和民间承担的风险，这就涉及第五个关键点合同。第六个关键点是政府和民间的沟通交流，政府不了解民间部门，民间部门也不知道怎么去政府部门做工作，如果你相互派人，就能弥补双方之间的不同理解，而且可以成立相关的委员会，比如通过法律法案的时候，成立相关的研究会或调研会，并进行各种各样的培训。第七个关键点是创新，PFI、PPP能够带来创新，但是如果政府主导一切，就不会有创新。虽然民间是创新的主体，但政府也需要创新。
值得一提的是，为了推动PPP/PFI，日本成立了各种各样的国家战略特区。八田先生是内阁的国家战略特区委员会主席，提出了很多改进的建议。
最后谈谈亚洲的海外PPP/PFI项目。日本除了在国内开展PPP/PFI项目外，还将这一业务形态推广到了海外。大约10年前，我曾经是日本产业省负责东南亚的处长，津上先生是负责中国的处长，我们希望把日本成功的做法推广到东南亚。包括中亚在内的亚洲地区有非常庞大的基础设施需求，亚洲开发银行（ADB）的资料显示,2010—2020年间存在约8万亿美元的需求（见图8）,在经济增长显著的亚洲主要国家的基础设施投资中新建设施占比很高（见图9），如此巨大的需求仅仅靠公共投资是完全无法满足的，而且很多亚洲国家出现财政赤字（见图10），政府预算有可能无法保证充足的发展资金。泰国、越南、印度尼西亚、缅甸、越南等国过去获得了很多日本的官方对外援助（ODA），日本现在收紧了官方对外援助。当然，日本还有日元贷款，但是这种日元贷款一般是二三十年，最终会形成债务，也会给当地政府带来负担。
一个好的解决方法就是PPP。但是，如果制度不完善，民间主体就不会积极地参与进来，在东南亚BOT是有制度的，但是PFI和PPP并没有相应的制度。中国现在提出了“一带一路”等想法，日本也在做这方面的工作，包括中国的亚投行和亚洲开发银行，希望能够相互合作，一起为亚洲的基础设施做出贡献。但是，这又需要有很好的规则和协调。我们希望两国之间能够花一定的时间来协调，日本也应该和亚投行开展合作，贡献自己的经验和知识。
在发展中国家，政府和民间部门有一些重叠的地方，既可以由政府来做，也可以由民间来做。如果由民间来做，就需要有制度设计。另外，日本过去把很多财政投融资用于基础设施建设，因此在年金、保险资金的使用上，也有很多经验教训可供吸取。
总之，运用PPP、PFI推进亚洲的基础设施建设需要制定一套规则，为此需要中日两国的合作，共同进行制度设计、能力建设，总结双方的成功经验和失败教训，更好地相互学习。
产能过剩与僵尸企业处理：日本经验
津上俊哉 （CIDEG特聘研究员）
日本经历过几次产能过剩，调整产能过剩的政策也几经变化。明治时期，日本政府对经济干预很少，基本由原始的市场功能调整，因此价格、需求等经常出现激烈的变动。军国主义时期的日本根据“国家社会主义”采取了类似于计划经济的“统制经济”，政府给各个部门下达指令(“经济总动员”时代)。战败后,虽然联合国军采取了一些“经济民主化”政策,但仍沿用旧习惯,采取政府主导的经济和产业政策。尤其是20世纪70年代之前,虽然“垄断禁止法”早已有之,但针对某个产业制定产业调整政策时,往往缺乏“市场竞争”意识,未能统筹考虑其利弊,带来了不少弊端。进入80年代，日本政府的思路从“政府主导经济”逐渐转变到“让市场更好地发挥作用”,经合组织(OECD)提倡的“积极性产业调整政策”（Positive Adjustment Policy,PAP）成为共识政策。期间，日本的整个产业结构也发生了变化。随着经济总体规模的增长和产业结构的优化,钢铁等行业的占比逐渐下降,留下的企业员工规模也只有以往的几分之一,问题的核心逐渐从“行业”调整转变为个别“企业”的调整。
90年代的日本经历了痛苦的泡沫经济破裂,首先集中于房地产投资的坏账处理(第一段),由此银行陷入了不良债权危机，政府投入了大量公款。
经历了10年时间,到21世纪头10年,房地产的问题高峰已过，但仍有零售、酒店等行业的“僵尸企业”未处理(第二段)。此时日本把它作为(个别)“企业再生”问题,运用资本市场规律和技术来处理。
接下来着重介绍“二战”后日本在去产能和产业调整方面的经验。
一般来说，有两类行业容易形成产能过剩：一类是设备投资规模比较大的行业，钢铁是典型代表；另一类是进入受限制的产业，政府本来是为了限制产能过剩，最后反而助长产能过剩。“二战”后的日本,当某个行业面临“市场失败”时,通常采取“不况(萧条)产业对策”。它主要以政府主导的“操业短缩(缩短开工)”,限制新增设备投资为主,困难较大时也采取了“设备共同废除”。它的本意是在某个行业,大家一起做“卡特尔”(限制竞争),并减少产量或去产能,由此恢复行业的供求平衡。比如在政府主导下，行业内的所有企业达成一致，减少30%的产能，某种意义上它是公平的，但是从效率的角度来看，对那些拥有最先进设备的高效企业来说，则是不公平的。
这样的“共同行为”虽有防止产品价格下跌、缓解企业困境等好处,但长期来看，限制竞争的弊端也很明显。例如，在“设备调整”成为“常态”的纺织产业,曾有过先登记设备量,陷入萧条后把剩余设备买断和拆掉的优惠制度,但登记好的设备量就产生“财产价值”,妨碍企业自主努力调整设备,该制度也不得不允许“拆旧换新”的技术改造,条件是拆换量挂钩,但每次由技术升级导致“拆少换多”的恶性循环。与此同时，这样一个“额度”本身就会带来一些价值，因此行业内的企业会相互交易“额度”。因此到20世纪70年代,不况(萧条)产业对策遭到批评，政府需要改变其做法。
20世纪70年代日本经历了两次石油危机，因为石油价格飞速上涨，给产业结构带来了巨大冲击，正因为如此，日本从高速增长进入了中速增长期，增长率大幅下降，这就给为数众多的企业带来了产能过剩问题，所涉行业也极为广泛。
为了解决这个问题，通产省（现改为经济产业省）采取了相应的措施。首先，制定并通过了多项法律，包括《特定不况产业稳定临时措施法》《特定不况行业离职员工临时措施法》《特定不况地区离职员工临时措施法》《特定不况地区中小企业临时措施法》。其次，根据以上法律，将铝业、合纤(4种)、平电炉、合金钢、纺织、化肥、造船、瓦楞纸等14个行业指定为“特定行业”。政策措施包括，对下岗职工的职业培训、延长失业保险时间、优先安排公共项目，对中小企业提供融资支持等。
在去产能的过程中，最困难、最重要的是裁员。在日本，企业的社会责任之一就是保护劳动者的就业，所以不能因为经营不善而随意解雇员工，只能在用尽所有力量仍无法避免企业倒闭时，才可裁员，这是日本三四十年前传统的经济和企业理念。正因为如此，裁员都会伴随很大的痛苦。在70年代石油危机冲击之后，大公司将人员重新调配到那些效益比较好的工厂或者分支机构，例如，新日铁有好几个钢厂，于是在这些工厂里对人员进行轮岗、调配、转岗。其实新日铁在此之前已经经历过五次调整。到了80年代，造船、钢铁的产能过剩问题非常严重，但是汽车行业如日中天，能吸引更多的员工，正因为如此，有造船业务的三菱重工，把剩余的劳动力调配到汽车厂，当然，这也是获得了汽车厂的配合。但是，如果所有可行的方法都应用后仍然不能摆脱困境，就只能借助政府的支持政策。
概括来说，石油危机后日本的产业调整具有下列特征：（1）不管什么行业,只应对宏观经济萧条,且只采取限时性（有期限）的措施；（2）除了“缓和冲击”和(以在该行业里生存下去为目标的)“提高效率,增强竞争力”的措施以外,也有意识地帮助企业把劳动力、资本等生产要素从该行业退出去,并再投到新领域的“事业转换”措施。
要特别指出的是，在这一阶段的产能调整中，日本遵循经合组织倡导的积极性产业调整政策，重视竞争，尊重市场经济原则。这一政策的主要内容是：
·是否救助企业的标准:不救助时产生的经济和社会成本是否难以接受；
·稳定就业的措施应避免保护低效产业，重视支援员工改行或职业培训等；
·在经济薄弱地区应支持发展新产业及充实基础设施(支持地区发展等)。
总的来看,积极性产业调整政策通过“供给侧改革”,提高生产效率,促进经济增长的思路很明晰，虽然已过了将近40年,现在也有使用价值。
石油危机结束之后，日本还经历过两次僵尸企业：第一次是20世纪90年代房地产泡沫破灭之后的房地产僵尸企业；第二次是进入21世纪后，零售业、酒店等行业的僵尸企业。在这个时期，日本的产业结构已经发生了巨大变化，重工业和重化工业所占的比例大幅下降，即使在这些产业，就业人口也大幅减少，一家钢厂的雇员已经减少到两三千人，所以裁员问题已经不需要特别处理。因此，政府不再把僵尸企业作为“行业问题”来处理，而是把它们作为“(个别)企业的再生问题”,并适用资本市场的规律和金融技巧来处理。2003年，政府成立了“产业再生机构”，来处理僵尸企业。该机构处理僵尸企业的方法是：根据“选择与集中”（能活的就活,该死的就死）的方针进行业务重组、裁员、招聘新的经营团队等,然后重新评估再生后的企业价值,据此推算企业能偿还债务的上限,超过限额的部分要求银行免除债务。
由于前些年的投资泡沫,中国整个的资产负债表受到严重损害(有名无实的低效资产和庞大的不良债务积累到资产负债表)，因此，现在不处理僵尸企业，中国经济就有可能陷入资产负债表危机。日本过去的去产能和僵尸企业处理经验可以给中国提供一些有益的启示：
（1）彻底处理不良贷款,否则银行和整个经济的活力无法恢复。日本21世纪之后最惨痛的教训是坏账。允许僵尸企业继续展期或续贷(不能产生现金流的贷款),整个经济的资金流转就会日益恶化(存量越来越大，但贷款仍然难仍然贵),银行知道贷款资产受损,承担风险能力越来越低,惜贷现象越来越突出。僵尸企业要么破产要么重组，如果重组，就要先给僵尸企业免除债务,银行在资产负责表上进行坏账处理,受损并减少的银行资本金要么增资扩股,要么由公款注入来弥补。彻底处理僵尸企业后,经济才能恢复活力。
（2）僵尸企业处理过程中，必须遵循市场经济规律：在让债权人履行其责任之前，必须让公司股东履行有限责任（100%减资）。债权人(银行)是低回报和低风险,股东是高回报和高风险,因此如果允许股东不负责任,那就意味着允许高回报和低风险,这必定会带来道德风险。
在中国，不少僵尸企业是国有企业，如果让股东来承担有限责任，可能会引发有关国有资产流失的争论。但实际上，僵尸企业的资产已经没有价值，并不存在流失的问题，而是“保护百姓的存款,还是保护特定部门的所有权益”的问题。
（3）日本除20世纪80年代陷入困境的钢铁、造船等特定行业之外,还有仍处于高速成长期的汽车、电子等行业,这些行业有较强的能力来吸收冗余劳动力。但此次中国制造业的产能过剩范围非常广泛,在“制造业”的范围内难以找到过剩劳动力的吸收方。因此,公共财政应该发挥更大的作用，但财政负担要向中央政府而非地方政府“倾斜”,支援地区经济的公共设施建设等措施应向有困难的地区倾斜，避免“撒胡椒面”。
（4）在人员问题上，根据日本产业结构调整的经验，成本最低的做法就是没有工作的地方的人口减少，到有工作的地方去，让人口自由流动。因此，要加快推进户籍制度和社会福利改革，增强福利制度的可携带性。
（5）多重组、少破产。在日本，公司内部转岗、人员分流、同业合并等重组措施，是为企业再生提供安全网，而不是为了避免破产。如果重组只是为了免于破产，那就等于一事无成。
（6）在有关部委的文件里除了“去产能”之外，还能看到“推进技术改造”的提法。那些不愿意被淘汰的低效企业往往以技术改造为借口，进行更大的投资，把产能进一步扩大两倍、三倍，进而使产能过剩更加严重，形成恶性循环。因此，应当停止技术改造这样的概念和做法。
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