（图片来源：人民日报海外版）

新华网北京4月22日电 题：日本财政缘何陷入困境

作者 中国社会科学院日本研究所研究员 张季风

中国社会科学院日本研究所《日本学刊》供本网特稿

中国社会科学院日本研究所研究员张季风在《日本学刊》2016年第2期发表《日本财政困境解析》（全文约2.2万字）。

张季风认为，从日本财政现状来看，无论与20年前的日本还是与其他发达国家相比，都是最糟的。“入不敷出，寅吃卯粮”，开支约为收入的两倍，财政预算的近1/4或者说财政收入的一半用于国债还本付息，特别是在通货紧缩的情况下，政府债务的实际负担还在增加，更关键的是找不到解决的出路。日本财政状况如此严重，却未濒临“财政悬崖”，这似乎成为难解之谜。今后日本财政走向如何?是否会崩盘?这些都是人们十分关心的问题。

（一）严峻的财政现状

判断一国的财政状况有许多指标，主要有年度财政收支平衡、中央政府和地方政府长期债务余额占GDP的比重、政府净债务占GDP的比重以及基础财政平衡状况等。日本的上述所有指标都非常严峻。

1.财政赤字率居高不下。财政赤字率（财政赤字与GDP之比）是流量指标，反映年度财政状况。1993年以来，日本长期处于财政赤字状态，而且其财政赤字率远高于其他发达国家。国际金融危机爆发后，日本的财政赤字率仍在继续恶化，2011年高达-8.6%，2015年仍达-6.6%，在发达国家中仍属于最高的。

2.中央政府与地方政府债务余额不断增加。中央政府与地方政府债务余额是存量指标，反映一国的长期财政状况。1992年以来，日本的中央政府与地方政府长期债务余额年年创新高，2015年度末已超过1035万亿日元。政府长期债务占GDP的比重也不断攀升，按国际标准计算，1990年仅为68.6%，2010年上升到193.3%，2015年又蹿升到233.8%，高于饱受主权债务危机之苦的希腊和西班牙，位居发达国家之首。另外，从政府的净负债（从负债总额中扣除房地产、土地、股票等资产的净债务）占GDP的比重来看，形势也极为严峻，2015年已接近150%，在七国集团当中也是最高的。

3.基础财政平衡恶化。所谓基础财政，是指从财政支出扣除国债费、从财政收入扣除公债后的部分，如果基础财政赤字，意味着每年新增国债持续增加，如果基础财政实现平衡，则意味着利用现有税收可以满足一般性财政的基本需要。基础财政若能实现均衡，在名义经济增长率与长期利率相当的情况下，国债占GDP的比重就会有所收敛，而不是继续扩散。现实中日本的基础财政状况并不乐观。据经合组织（OECD）的统计，2015年日本的基础财政赤字仍达6.7%，远高于OECD成员的平均水平。自2004年以后，地方基础财政平衡明显好转，已转为盈余，但地方政府的总体财政状况依然严峻。以地方债为主的地方长期债务余额，1990年为67万亿日元，1993年度为91万亿日元，到2003年度末达到198万亿日元，十年翻了一番多，此后状况有所好转，但直到2015年仍维持在200万亿日元左右。

4.政府财政长期入不敷出。自1992年起，日本政府一直通过扩大公共投资来刺激经济复苏，随着人口迅速老龄化，社会保障费用占财政支出的份额越来越大；另一方面，经济长期低迷使税收大量减少，加之20世纪90年代中期以来，政府又实施大规模减税政策，使本来就已经减少的税收变得更少。由于经济复苏的目标迟迟没有实现，导致“出多进少”，使政府的债务余额越滚越多。到2012年为止，国债发行额大于税收的状况已经持续了四年。2013年以后，税收有所增加，但财政状况恶化的基本趋势并未发生变化。鉴于日本财政每况愈下，2011年1月以来，标准普尔和穆迪等评级机构连续下调日本国债的等级。2015年9月，标准普尔又将日本国债调低至 A+，降至中国、韩国、捷克之下，与斯洛文尼亚、爱尔兰处于同一水平。

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（二）日本深陷财政困境的根源

尽管日本一直未停止财政改革的脚步，但是中央和地方政府的累计负债仍然有增无减，并且孕育着深刻的危机。导致日本财政恶化的原因是多方面的。

1.经济波动因素。经济衰退从扩大财政支出和减少税收两方面对财政产生压迫，如果经济景气则对财政产生积极影响。

经济衰退对财政的第一个打击是财政支出的增加。日本过去20年的长期债务负担，在很大程度上是由于经济陷入长期低迷，政府为刺激经济不断扩大公共事业投资而累积起来的。1992年至2016年日本政府推出了近30次紧急经济对策，累计财政支出总额超过300多万亿日元。毫无疑问，政府支出的增加，对拖累日本财政陷入困境有直接关系。此外，经济不景气，税收相应减少，其结果是政府借新债还旧债，致使累计债务越积越多。

经济衰退对财政的第二个打击是税收减少。据日本内阁府的统计，1991年度到2013年度日本实际GDP年均增长率仅为0.9%，而且由于长期通缩，名义GDP增长率年均为负增长。经济景气长期处于低迷状态，税收绝对额严重下降是造成日本政府收支失衡的主要原因之一。

2.财税政策因素。税收减少，不仅仅是因为经济低迷，不适宜的减税政策也是重要原因之一。减税政策的初衷在于通过减税刺激生产和消费，进而刺激经济复苏，通过经济复苏达到自然增加税收的目的。为了打开泡沫经济崩溃后景气低迷的局面，20世纪90年代中期开始，日本在进行以高收入者为对象的个人所得税减税的同时，还多次进行对企业所得税的减税。但事与愿违，这些政策并没有带来日本经济的复苏。相反，以高收入者为对象的个人所得税减税和企业所得税减税使“税收收入弹性”显著降低，最终形成“即使景气恢复，税收也不会增加的财政收入结构”。中央政府的减税政策，不仅使国家财政陷入危机，也使地方政府的税收减少。这是因为，中央政府决定个人所得税和企业所得税减税后，与此相联动，地方政府的居民税、事业税也必须随之减税。总之，日本的减税政策大大减少了国家和地方财政的收入，非但没有带来刺激消费和刺激复苏的效果，相反却使国家和地方政府的长期债务负担越来越重。目前，为了对冲提高消费税率给经济带来的冲击，安倍内阁正在考虑实行以食品为对象的“消费税轻减税率”政策，如果实施这一减税政策，可能减轻提高消费税率带来的冲击，但提高消费税率的效果必将大打折扣。减税政策通常是与政治相捆绑的，作为政治家的首相实施减税政策，在时机选择上往往与选举相联系，难免有收买人心之嫌。

3.人口老龄化导致的财政结构性因素。经济形势变动和政策失误固然是影响财政平衡恶化的重要因素，但财政结构性因素恐怕是更主要的因素，特别是财政支出结构的影响更大。从日本财政支出的主要项目来看，公共事业费在20世纪90年代前期由于刺激经济景气的需要有所增加，1998年度以后逐渐减少。但是，由于人口迅速老龄化，社会保障相关费用急剧增加，特别是2009年，由于这一年基础养老金的国库负担率提高到1/2，再加上国际金融危机等影响，社会保障费比上年增加了6.1万亿日元，此后也一直保持较高水平的增长。可以说，90年代以来财政支出增加的主要部分是社会保障相关费用。从各个项目支出所占比例变化也可以看出，社会保障费用增加最多，从1990年度的17.5%上升到2014年度的32.7%，增加了15.2%，金额从11.6万亿日元增加到31.5万亿日元，增长近3倍。另一个变化大的支出项目是用于国债还本付息的国债费，从1990年度的14.3万亿日元上升至2015年度的23.5万亿日元，增长64%。这也从一个侧面反映出日本财政状况的恶化。

透过日本财政濒临危机这一现象可以看到，其本质在于日本人口迅速老龄化。1965年日本65岁以上人口在总人口中所占比重为6.3%，1990年上升到12.1%，2015年9月这一比重已经上升到26%，与此前许多智库的预测相比，20世纪90年代以后老龄化速度明显加快。据日本国立社会保障人口研究所预测，到2060年日本65岁以上人口所占比重将达到39.9%，14岁以下人口占比将降至9.1%。经验表明，老龄人口在总人口中的比重每增加一个百分点，社会保障支出就会增加一个百分点。随着老龄人口的增加，养老保险、医疗保险基金的缺口越来越大，这意味着即使经济得以恢复，财政状况也难以从根本上得到好转。

4.制度扭曲因素。日本财政不断暴露的困难反映出所谓“国家形态”的国家制度形式发生了扭曲。比如，既得权益和管辖行政省厅之间僵硬的合伙关系，对未来一代将会增加负担欠缺考虑的惰性政策形成机制，优先保护当前供给者的利益并利用其能力而忽视消费者的规制结构，被纵向分割结构所埋没的官僚激励机制以及职业机会的倾斜等。造成日本财政危机的制度因素，包括预算增量主义、利益集团、“族议员”、纵向行政及政府内部调整、审议会、地方政府依赖性等。

在上述政治生态下，尽管日本公共支出引发的乘数效应逐渐下降，但20世纪90年代以来日本却维持着庞大的公共支出规模。

5.外部环境因素。日本的财政恶化问题也是如此，其根本原因在于日本经济自身的原因，但不能否认外部环境恶化对日本财政恶化的“贡献”。不可否认，过去日本的一些首相也对重建财政做了一定努力，但一直未能取得根本性效果，其中有各种原因，与突发事件时常不期而至也不无关系。例如，1996年桥本龙太郎首相顶住各种压力，推动财政结构改革，提高消费税率，但政策刚刚出台就遭遇1997年亚洲金融危机，其结果是，不但改革未见成效，自己也丢了相印。再如，在小泉纯一郎执政时期，通过促进经济增长和进行财政结构改革，曾使财政状况有所好转。2002—2008年初的超长期景气周期中，税收比较稳定，公共投资减少，在一定程度上缓解了日本的财政状况。每年国债发行额持续减少，国债依存度下降，财政赤字收窄，特别是基础财政赤字率2007年已降至1.1%，距离基础财政收支平衡的目标只有一步之遥。但恰在此时，2008年秋季，百年一遇的国际金融危机突然来袭。与世界绝大多数国家一样，日本不得不重新实行积极财政政策，扩大公共投资，扩大有效需求。积极财政政策和超宽松货币政策使日本在2009年摆脱了金融危机的困境，但代价也是沉重的，高强度的凯恩斯主义政策使日本财政再陷深渊。在刚刚走出国际金融危机、经济步入复苏通道之时，2011年3月大地震、大海啸和核泄漏复合型大灾难又给日本当头一棒。毫无疑问，灾后重建需要大量的财政投入。日本国会在2011年5月初就通过了总额为4万亿日元的第一次补充预算。7月中旬又通过了总额为2万亿日元的第二次补充预算。第三次补充预算，规模为10万亿日元以上，而且主要通过增税和税外收入以及发行复兴债来筹措。直到2016年度，日本每年都拨出巨额专款用于东北灾区的灾后重建事项，这使其财政负担进一步加重。

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