目前，在全球范围内扩大的新冠肺炎疫情作为公共卫生危机引起国际社会的广泛关注。截至4月7日，日本国内新冠病毒感染累计确诊4000多例。在两个多月的时间里，日本的感染者虽有大幅度增加，但与欧洲国家相比，增幅较小。从整体治疗效果看，一是死亡者少，累计治愈者多。50%以上的重症感染者已康复。二是日本医疗体制正常运转，保证了重症患者得到有效救治。针对新冠肺炎疫情，日本政府依据《传染病法》《检疫法》及《新型病毒等对策特别措施法》，在内阁设立新冠病毒对策本部，制定应对措施，并按照现行公共卫生危机管理体制进行疫情防控。值得一提的是，日本政府的政策并非一成不变，而是根据疫情发展情况随时作出调整，发现存在问题及时纠正。

从SARS到新冠肺炎疫情看日本公共卫生危机的管理

SARS疫情回顾及日本零感染原因分析。2003年3月，SARS疫情蔓延到世界多个国家和地区。据世界卫生组织（WHO）统计，自2002年11月1日至2003年6月9日，SARS席卷30余个国家和地区，全球累计临床报告病例8421例，其中中国内地5328例，占63%；全球死亡病例784例，其中中国内地340例，占44%。与中国比邻的日本却创下零感染零死亡的成绩，成为少数未被感染的亚洲国家之一。究其原因，可归纳为三个方面：第一，日本国民有良好的卫生习惯，虽然还不能肯定日本人未染上SARS是否和生活习惯直接相关，但日本社会和家庭讲卫生的好习惯，无疑是防止病毒侵袭的原因之一。第二，日本非常重视食物中毒及病毒的防控。早在SARS疫情之前日本就经历过食物中毒和O157病毒的袭击，给社会带来了重大的打击。因此，很早就制定了防止食物中毒等公共卫生危机管理及医院内传染的严谨措施，政府对所有餐馆和公共设施都加强了卫生管制。第三，SARS疫情发生后日本政府及时采取应对措施。日本政府以内阁总理大臣为本部长，在内阁迅速设立“新冠病毒对策本部”，并根据《新冠病毒对策行动计划》采取了一系列措施。劝从中国直飞的航班延期；加强边境疫情管理（机场、车站、码头）；加强医疗体制。随着疫情的变化，“新冠病毒对策本部”又增加了应急措施：一是，劝国民尽量避免外出、不举行集会及体育赛事、缩小营业活动。厚生劳动省也采取了一系列措施。二是，及时制作SARS基本知识、预防方法、就医方式、应对方式等内容公布在网站上。三是开设咨询窗口，接受国民关于流感及SARS等相关问题的咨询。四是加强检疫。为了阻止疫情传播，劝导国民延期出国旅游。五是医疗保障。在全国指定236家专门收治SARS患者的医院，完善SARS医疗供给体制。确保口罩、医疗设备及防护设备。为了防止民众感染，及时发布《SARS知识》《SARS管理指针》《应对SARS消毒法》。事实证明，上述防疫措施的成效是极其显著的，这次新冠肺炎疫情发生后，很多措施依然沿用。

日本新冠肺炎疫情现状及迅速扩散的原因。2020年1月14日，日本神奈川县保健所接诊1名新冠肺炎疑似患者，1月15日经国立传染病研究所检测确诊为日本第一例新冠肺炎患者。截至4月7日，日本国内新冠病毒感染累计确诊4000多例，日本多处护理设施相继发生集体感染事件。梳理日本疫情扩散的原因，归纳起来有三点：

第一，分诊制度导致日本疫情防控出现“慢半拍”的现象。日本是在《传染病法》《检疫法》两部法律框架下，按照传染病学的原理进行管控，因此不像社会管理方式一刀切那样见效快，可以说是“慢半拍”。日本医疗机构主要分为综合医院（国立和私立）和社区诊所（私立），就医实行分诊制。根据世界卫生组织下设机构2018年发布的《日本卫生系统评估报告》，截至2016年，日本共有8442家医院、101529家诊所。日本各地诊所主要采取专科门诊形式，如内科、眼科、皮肤科、牙科等等，大部分诊所只设一个科。综合医院只接收诊所介绍来的患者。如果不带介绍信直接去综合医院，除特殊情况外无法就医，即使特殊情况下就医也无法使用医疗保险。这次疫情期间也不例外。如需要就医，首先要去诊所，诊所医生认为有必要做进一步检查，则推荐给保健所，再由保健所开介绍信，患者拿着介绍信到设有“归国者及接触者门诊”的医疗机构。但是国家设定了很多检测门槛，不符合国家规定的感染症状，无法进行核酸检测，也就无法治疗。

第二，严格控制核酸检测数量使得确诊数量缓慢增加。疫情发生后，日本政府只限重症患者进行核酸检测，受到舆论批评。日本现阶段应对疫情的措施与韩国不同，检测“门槛”相对较高。这主要是依据日本政府2月25日出台的防控基本方针，即“重症优先、轻症居家”的原则。日本公共卫生管理体制中第一个门槛是分诊窗口。疫情发生后，日本在各地设立了“归国者及接触者咨询中心”，主要负责咨询和判定申请者是否可以接受检测。申请者向咨询中心提出申请，需要满足以下条件：连续4日以上出现感冒症状或发烧37.5度以上，有强烈的乏力感、呼吸困难等症状。如老年人或有基础疾病等情况者，以上状态需要持续2日左右。接到申请后，咨询中心将其介绍至设有“归国者及接触者门诊”的医疗机构。除此之外，还有“根据医生综合判断结果”的标准。因此，即使被介绍到检测机构，同样可能被拒绝。可见，日本在咨询和检测上设定了很高的门槛，将重点放在重症患者，并非防止社区传播。从而无法对无症状、无特定接触史、轻症患者做到“应测尽测”。这就造成轻症患者和传染者在社会上继续活动，无法避免疫情扩散的风险，也就会延长控制疫情的时间。

第三，放弃社会管控，通过宣传引导，达到自律目标。日本社区是开放型社区，设有“町内会”“自治会”等居民自发组织，是日本社区最小治理单位。“町内会”“自治会”不具有《民法》法律效力，因此不承担协助政府的义务。日本政府只能呼吁民间配合政府遵守疫情相关举措。此外，日本政府重视利用电视报道、纪录片等，宣传引导民众科学理性认识疫情。日本媒体在报道时会邀请医学专家、医生等专业人士参与，客观分析疫情信息，宣传防护措施，消除民众不安。日本政府在抗击疫情期间采取的方针是不停产不停工、不关店不封城，只要求国民保持自律，尽量不聚集、不参加大型活动。政府尽量保障社会活动和经济活动正常进行，在国民生活基本不受影响的前提下，实施疫情的有效管控。虽然疫情有所扩大，但是整个社会的经济秩序并未停滞。这是日本基于其基本国情和完善的医疗体制而作出的选择。

日本公共卫生危机管理体制的特点

日本公共卫生危机管理体制分为三级政府两大系统。三级政府是指国家（厚生劳动省）、都道府县及市町村。两大系统是国家层次和地方层次的公共卫生危机管理系统。国家层次的由厚生劳动省、厚生劳动省派驻的8个地区分局、13家检疫所、47所国立大学医学系和附属医院、62家国立医院、125家国立疗养所、5家国立研究所构成。地方层次的由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市町村保健中心构成。当国家突发公共卫生危机事件时，根据地方自治制度及《传染病法》的相关规定，国家、地方政府及国民必须履行相应的义务和责任。保健所是日本公共卫生管理系统中核心的行政机构，负责防治传染病。日本各地保健所能够协调医疗服务提供者、医学研究者、药剂师协会等社会支援。根据既定方针，以厚生劳动省为首，各省加强联系，根据疫情进展情况采取措施。地方自治体根据各地情况，同厚生劳动省充分沟通后采取措施。日本各级政府与急救、警察、医师会、医疗机构协会、通信、铁道、电力、煤气、供水等部门建立了协作关系，这些部门必须配合政府履行义务。

内阁决策机制及具体措施。日本政府根据《内阁法》第15条，在内阁官房设置内阁危机管理总监一职（常设职位），主要协助内阁官房长官，负责处理国家危机事项（不包括国家防卫），以应对紧急事态及疫情初期的快速处理。1月30日，内阁开会决定设立新冠病毒对策本部（以下简称对策本部），本部长由内阁总理大臣担任，副本部长由内阁官房长官担任，厚生劳动大臣及其他大臣担任本部成员。对策本部是非常设机构，只有危机发生时才设立，同时设立的还有内阁危机管理中心和内阁信息集约中心。内阁危机管理中心作为政府开展危机管理活动的中枢机构，采取24小时全天候体制。当紧急事态发生时，内阁危机管理中心下设内阁对策室，室长由内阁危机管理总监兼任，各个省厅派遣局长组成对策室成员。内阁信息集约中心迅速收集和确认疫情相关信息，并在第一时间向政府主要领导报告。危机管理中心根据内阁信息集约中心提供的信息召开紧急会议，提出应对方案，为决策提供参考。当紧急事态发生时，根据《事态对策法》第10条第1项，由内阁总理大臣设立紧急对策本部，由紧急对策本部调整各省厅的权限。截至2020年3月20日，新冠病毒传染病对策本部召开了21次会议，传染病对策专家会议召开了8次。

日本公共卫生危机管理体制特点。第一，公共卫生危机管理体制的法制化和程序化。日本政府根据危机的不同种类和不同阶段，依法应对。从机构设置到具体措施都重视法制化和程序化，确保危机管理的依法行政，使政府危机管理体制高效、稳定运转。根据《内阁法》，为应对国家危机，在内阁官房常设内阁危机管理总监一职，协助官房长官处理危机管理相关事务。当公共卫生危机发生时，立刻设立对策本部，由对策本部负责制定针对性、操作性强的对策。对策本部长由总理大臣担任，厚生劳动大臣及其他大臣担任对策本部成员。同时，在内阁设立内阁危机管理中心。此次新冠肺炎疫情发生后，日本政府严格按照《传染病法》《检疫法》《新冠病毒等对策特别措施法》，设立相应机构，采取相应对策。同时，制定了标准化的公共卫生危机管理行动方案。这一方案沿用了应对SARS疫情的方案，只是根据疫情的严重性，做出了相应调整。从SARS到新冠肺炎疫情，方式方法具有程序化。因此，两次危机采取的很多措施几乎相同。例如，及时向国民、企业及社区提供信息；准确掌握国内疫情情况；完善医疗保障（咨询中心、门诊及住院）措施；对受疫情影响的中小企业提供低息贷款及对家庭提供现金补贴等。

第二，公共卫生危机管理体制的专门化和科学化。日本政府严格按照客观数据和专家意见科学决策。日本政府在内阁设立信息集约中心，及时收集并分析处理国内外疫情信息，并直接提供给对策本部成员及新冠病毒对策专家会议。对策本部为了听取医学等领域专家意见，启动新冠病毒对策专家会议，专家会议会长由国立传染病研究所所长担任，成员由大学和研究机构的相关研究人员组成。对策本部每次决策之前都要听取专家会议的意见，避免决策失误引起财力物力人力浪费，实现有效、科学的决策和施策。这次新冠肺炎疫情发生后，安倍首相充分听取专家意见后才制定“重点救治重症患者，最大限度减少死者，防止医疗体制崩溃”的应对疫情基本方针。日本政府根据上述方针，通过在咨询、检测及治疗上设定较高门槛，排除轻症患者，重点救治重症患者。同时，通过呼吁国民保持自律，尽量不聚集、不参加大型活动，有效管控了疫情，保障了社会活动和经济活动正常进行。

第三，公共卫生危机管理体制的系统化和信息化。日本公共卫生危机管理体制具有快速反应的纵横交错的应急管理网络。在内阁统一指挥下，涵盖厚生劳动省、地区分局、保健所、综合医院、国立传染病研究所等国家级应急管理系统和由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市町村保健中心等组成的地方管理系统。值得一提的是，系统内各部门都建立了各自的应急管理机制。因此，当公共卫生危机发生时，系统内的各部门按照各自的危机管理机制，恪尽职守，并同其他部门相互配合，保证系统的高效运转。日本政府为了提高应对危机的能力，将最新技术应用于政府危机管理系统。信息化建设一直是日本政府危机治理机制建设的重点所在。在这次新冠肺炎疫情防控当中，信息图像的收集与汇总、新冠肺炎疫情的预测、救助及流行病学调查等方面，信息技术发挥了重要作用。

（作者为天津社会科学院日本研究所所长、研究员，东北亚区域合作研究中心研究员）

【参考文献】

①李静、徐万清：《日本“慢半拍”的疫情防控》，《中国新闻周刊》，2020年第939期。

责编/李一丹 美编/李祥峰