作者简介： 刘云，河北大学博士研究生。河北 保定 071002；李正栓 河北师范大学教授。石家庄 050024

内容提要： 日本自战后开始实施公立中小学教师定期流动制度。经过60余年的发展，形成了较为完善和成熟的管理、运作机制，在促进日本义务教育均衡发展、保障教育公平等方面发挥了重要的作用。文章以日本岛根县公立中小学教师定期流动制度为个案，对其方针政策、具体措施、待遇保障、实施成效及特点进行深入分析，并在此基础上探讨其对我国的启示。

关 键 词： 定期流动 中小学教师 教师流动

日本公立中小学教师定期流动制度始于二战后，至今已实施了60余年。实践证明，这一制度在合理配置中小学师资、缩小城乡教育差距、激发学校办学活力、提高教师教学能力等方面发挥了重要作用，有效促进了日本义务教育的均衡发展和质量提高。近年来，教师流动制度在我国开始引起广泛关注。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出，建立县域教师和校长交流制度，缩小义务教育城乡差距。2013年11月，十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步强调要统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校教师交流轮岗。2014年8月，教育部、财政部、人力资源和社会保障部三部门联合发布《关于推进县(区)域义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，就我国建立中小学教师定期流动(轮岗)的工作目标、人员范围、责任主体、流动方式、激励保障、人事管理等具体事项做出总体规划和部署，并提出在未来3-5年内实现县(区)域内中小学教师定期流动的制度化、常态化，实现县(区)域内中小学师资力量的均衡配置。由此，我国中小学教师定期流动开始进入制度的系统设计和建构阶段。事实上，在此之前我国已有不少省、市积极展开本地区中小学教师定期流动的探索实践。北京、上海、四川、湖北、浙江等22个省(市、区)政府在2013年8月以前已相继出台了相关政策，开始本地区中小学教师定期流动的小范围试点。[1]在此背景下，通过具体个案深入研究日本公立中小学教师定期流动制的相关政策、具体措施及实施经验，对建立并完善我国中小学教师定期流动制度有着重要的借鉴价值和现实意义。

一、日本岛根县公立中小学教师定期流动制的相关政策

日本1949年颁布《教育公务员特例法》、1950年颁布《地方公务员法》和1956年颁布《地方教育行政组织及运营法》，从法律上确定了日本公立中小学教师的“教育公务员”身份，并明确公立中小学教师参照地方公务员管理。日本自二战后开始实行教育行政地方分权制度，因此公立中小学教师定期流动的相关政策由各县(都道府)教育委员会根据地方特点及实际情况自行制定。

以日本岛根县现行政策为例，目前该县执行的公立中小学教师定期流动政策文件为《岛根县公立学校教育职员人事流动方针》(以下简称《流动方针》)和《岛根县公立学校教育职员人事流动实施细则》(以下简称《实施细则》)。《流动方针》首先明确了岛根县公立中小学教师定期流动工作的指导思想及实施原则：一是以立足全局、人尽其才为原则。二是优先配备人才到偏远地区学校。三是在充分考虑教师所任学科及教学能力的基础上，积极推动教师在小学、初高中及特殊教育学校等不同层次、种类学校之间流动，以全面提高教师的综合素质。四是提拔任用管理岗位人选时充分考虑其流动工作业绩。五是促进在同一所学校或地区长期工作教师的流动，刷新其人事记录。[2]

与上述方针相对应，岛根县教育委员会制定了该县公立中小学教师定期流动《实施细则》，分别就学区划分、流动学校管理、流动对象及流动年限界定、流动程序及保障措施等具体事项做出规定。

(一)学区划分及流动学校管理

岛根县教委根据其县域地形走向，将全县划分为隐歧、松江、出云、浜田、益田五大学区，教师流动以相邻学区间就近流动为主。《实施细则》对该县教师的居住地按照学区进行界定，即将教师本人或家属所居住的某一学区登记为教师的“生活定居地”(因结婚、迁居等原因发生变动，需重新登记生活定居地。变动在6个月以内的以旧学区为生活定居地，变动超过6个月则以新学区为生活定居地)。此外，对各教师所定居学区间的流动对应关系做出规定，如松江学区对应出云、隐歧学区，浜田学区对应出云、益田学区。教师在申报流动学校时，在规定的对象学区内选择流动学校。《实施细则》还对各学区内的学校进行偏远、艰苦程度上的评估分级。按照学校与基本生活设施(如银行、邮局、车站、超市等)、上一级学校及县教育委员会的距离等指标，将县内学校划分为“国家级偏远学校”“县级偏远学校”以及“人事流动性质偏远学校”，并按照学校的偏远、艰苦程度规定相应的工作点数(如下表)。

由于《实施细则》规定符合流动条件的中小学教师必须至少流动工作4年或完成12分的工作点数。因此，地理位置越偏远、条件越艰苦的学校每流动工作1年所对应的点数就越高，同时流动工作年限相应缩短；反之，地处便利、条件较好的学校则点数较低，流动工作年限亦相应延长。此举通过工作点数来调节教师在不同条件学校流动工作的年限，在保障教师定期流动公平的同时鼓励教师向偏远、艰苦的学校流动。

(二)流动对象及工作年限规定

岛根县公立中小学所有符合条件的工作人员，如校长、教导主任、普通教师、学校营养师、行政事务职员等均为定期流动对象，其中校长、教导主任由县教委根据其管理能力、工作业绩以及县内学校管理职位的情况直接进行委派和调动。普通教师及其他工作人员在同一学校连续工作7年以上，或在同一学区连续工作15年以上者为“必须流动人员”。为促进教师流动到偏远地区学校教学岗位工作，《实施细则》还进一步将教师流动的规定细化为“1981年之后录用的教师在45岁之前必须流动到其他学区工作一次；在55岁之前必须流动到偏远地区学校工作一次。每次流动至少工作4年，并完成12分的工作点数。且普通教师升任教导主任、校长等管理岗位时原则上必须调离现任学校，并首先配备至偏远地区学校以达到振兴偏远地区教育的目的”[4]。《实施细则》对流动对象的规定及工作年限的要求清晰明确，有力地保证了教师定期流动工作的有序开展。

(三)流动程序

岛根县公立中小学教师定期流动采取行政调控指导与教师自主申报相结合的做法，这一做法在遵循行政主导原则的同时极大地保证了对流动教师意愿的尊重。从《实施细则》规定的具体流动程序来看，岛根县教委在实施下一年度流动工作前，首先对县内学校校长、教导主任、普通教师、其他职员的岗位配备情况及各学校学科需求、教师指导能力、年龄、性别比例等情况进行摸底统计，在此基础上制订本县公立中小学教师流动计划。每年11月发布计划以后，由流动对象人员填写意向调查表申报流动学校，然后由校长与拟流动人员进行沟通谈话，确定或调整流动学校。随后，校长将流动人员名单报至县教委，经县教委审核并批准生效。到第二年4月新学期开始前，所有流动人员全部到任。

(四)待遇保障

根据日本相关法律的规定，日本公立中小学教师工资由国家财政及县财政按比例共同负担，教师在流动工作时的工资待遇不受任教学校的影响。除工资收入外，根据1954年制定、1974年修订的《偏僻地区教育振兴法》，对流动到偏僻地区学校任教的教师给予各种相应的津贴及保障。如，对在指定偏僻地区学校或与其相当的学校工作的教职员，按月发给的偏僻地区工作津贴额为本人月工资及家属扶养费总额的25％；教职员因流动或随校搬迁到偏僻地区工作之日起3年内，增发本人月工资和扶养津贴总额4％的迁居津贴；还有其他形式的各种津贴，如向在冬季积雪地区工作的教师发放“寒冷地区”津贴、向因工作调动导致夫妻分居的教师发放“单身赴任”津贴等。此外，按照法律规定，各级教育行政部门也有义务为在偏僻地区学校工作的教职员在住房及其他基本生活设施等方面提供必要的协助。[5]

二、日本岛根县公立中小学教师定期流动制的实施特点及成效

岛根县公立中小学教师定期流动制在实施之初也曾遇到诸多阻力[6]，但是随着各项管理及保障措施的不断改进和完善，逐渐形成了一套较为成熟和科学的运作模式，对流动人员、工作年限、流动待遇等方面的规定清晰合理，流动程序公正透明。在实施过程中，教师本人的意愿和选择也得到了极大的尊重。岛根县公立中小学教师定期流动制具有如下特点。

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