【关键词】 外交、民间智库、东京财团 【中图分类号】 D73/77 【 文章编号】 1003-4048(2016)02-0016-27 【文献标识码】 A 【 DOI】 10.16496/j.cnki.rbyj.2016.02.003

【作者简介】 朱荣生,外交学院博士研究生(北京 100191)            

日本智库总体来说可以分为“官”和“民”两 个系统。日本学者认为判断智库是官方、半官方还 是民间智库要看它的财政来源是否由政府补助承 担,发表的研究是为政府服务还是有自己独特的声 音。具有代表性的研究外交政策的官方或半官方智 库包括日本国际问题研究所、日本防卫研究所、综 合研究开发机构、经济产业研究所等1。具有代表 性的民间智库主要有世界和平研究所、和平安全 保障研究所、日本国际关系论坛、东京财团、海 洋政策研究所、构想日本、日本冈崎研究所、野 村综合研究所、21 世纪政策研究所、PHP 研究所、 鹿岛和平研究所等2。这些研究所大多在霞关地区 或其附近。日本的国会、首相官邸、内阁府、外 务省、经济产业省等重要政府办公大楼都在这一 地区。这方便了智库和政治家或官员之间的各种交流。       

     尽管经过近四十余年的发展,日本研究外 交政策的民间智库仍然影响力不足。在 2014 年 “Global Go-To Think Tank Rankings”的报告中,日 本官方智库国际问题研究所在中国、印度、日本 和韩国智库中排名第二,在全球排名第 13 名。而民间智库则排名靠后,如世界和平研究所在中国、 印度、日本和韩国智库中排第 22 名,全球排第 112 名。东京财团和和平与安全研究所在该排行榜 中分别排第 41 和第 48 名。而在外交事务和国际 关系领域,只有官方智库国际问题研究所在前 85 名之中。

二战后,因为外交官无法处理大量关于苏联、 中国、东欧社会主义国家的信息并进行专业分析, 于是外务省在 1959 年成立了最早的专门研究外交 政策的日本国际问题研究所。随着日本经济的发 展,经济界逐步摆脱官僚主导体制,加上一些有 识之士认为有必要成立民间智库,一批希望能够 在政府之外发出不同的声音的智库开始成立。对 政府来说官方智库的声音很有影响力,但和官方 的想法较为趋同,而且官方智库的建议在撰写的 过程中具有官僚写作技术优势容易被接受。民间 智库较有创新性和学术性往往能够给出不同的建 议。所以政府通常会听取两种声音作为参考。但 是总体来说,官方或半官方智库的声音或许更有 影响力,以个人为单位有时或许比智库为单位对 外交决策影响力更大。

20 世纪 80 年代中期,笹川良一酝酿成立一 个提供奖学金和一个进行政策研究的智库。1990 年笹川和平财团开始进行关于成立新智库的研究。上野真诚子在笹川和平财团的资金支持下完成 了《民主社会中的智库:另一种声音》和《日本 智库:另一种模式》两本著作。90 年代初期,上 野真诚子、日下公人、竹中平藏、铃木崇弘和渡 部恒雄等人在华盛顿组成学习小组进行了多次关 于成立独立智库的讨论。日本财团组织了一次特 殊的游艇比赛。比赛的全部收入都用在成立该智 库。但是比赛的收入并没有达到注册资金的要求。 于是日本财团将提供奖学金的资金和政策研究智 库的资金合二为一,最终成立“国际研究奖学财团”,后来改名为东京财团3。

一、日本民间智库的发展和特点

(一)智库的外交影响力有限,并面临资金挑战

从战后到 90 年代,尽管日本存在“独立的”智库,但是他们的影响力在不同程度上受到多方 面的限制,时至今日智库在外交政策中的影响力 依然不能高估。在政治层面,自民党长期执政, 官僚把持政治决策过程,这让智库的政策建议很 难被采纳2。 成立日本国际交流中心的山本正致力 于对日本公民社会的培养,认为日本没有可行的 非营利和非政府智库的原因是官僚主导力量过于强大 4。在社会层面,由于自民党长期把持政权, 民众缺乏对公共政策讨论的意识和对公民社会组 织的慈善捐助热情。很多著名大学的毕业生在毕 业后的首选是去政府而不是智库。在政策研究方 面,信息的不公开和获取困难也让独立的政策研 究进展困难,研究市场狭小让智库面临资金困境 进而影响他们的独立性。在法律保障方面,非营利性组织需要经过相关的政府机构比如外务省、 国土交通省的审批。也就意味着这些政府机构要 对他们负责,他们的研究需要和政府关心的议题 相关。这又限制了他们的研究独立性5。

依靠盈利性社团或财团支持的智库要选择进行具有商业利益的研究,这又破坏了智库政策研 究的独立性 6。尽管如此,在被称为日本智库元 年的 70 年代以及 80 年代中期日本经济重新回暖, 在这两次日本智库发展浪潮中,一批研究外交政 策的智库先后成立(详见表 1)。这些研究外交政 策的智库在成立之初,或是为企业服务或是由有 识之士发起服务日本外交政策。按照运营目的来 看他们可以被分为营利型和非营利型智库。像野 村综合研究所和日本综合国际研究所这样为企业 服务的民间智库资金都较为充裕,研究人员规模 庞大,也较有影响力,但是外交相关方向的专家 数量所占比例一般不高。以金钱为导向往往造成 对学术和社会公益关注的下降,而且他们服务用 户的报告一般也不会公开。一位在营利型智库受 访者曾给笔者举例说,从国际政治的角度来看研 究日本对尼泊尔的外交是有趣的,但是它很难给 公司产生效益。另一位受访者表示智库生产主意, 但是主意如果不能转化成效益就会遇到进一步的 资金运转问题。很多外交政策研究可能难以产生 效益却是社会所必须的。

具有一定公益性进行外交相关研究的智库, 为政府提供外交政策建议、搜集外交信息、参与 外交活动、传播外交知识引导公众舆论。这些智 库往往会面临资金困难问题。进入 90 年代后,新 一批的智库开始成立,其中较有影响力的包括东 京财团、构想日本、21 世纪政策研究所、日本冈 崎研究所等(详见表 1)。尽管今日日本外交决策 体系有所调整且更加开放,智库对外交决策的影 响力有所提升,大众对政策讨论的需求上升,但 是日本外交决策体系对智库政策建议的需求仍然 不够高,也难以区分外交政策的形成或者改变是 否受到智库影响。因为一个外交政策的出台是多 个行为体博弈的结果,即使是在智库影响层面也 是多个智库影响的合力最终影响外交政策。

(二)领导者具有政治背景并较有影响力

民间智库的创立者大多在外交决策领域或社 会上有一定影响力。他们的继任者也是如此。具 有官方背景的智库领导者不仅能够帮助研究员获 取信息建立政治关系,并且可以将智库的政策建 议上交给政府施加影响力。以东京财团为例,它的诸多领导人都是很有影响力的政治家和学者。 曾经的东京财团理事长竹中平藏是日本家喻户晓 的经济学家。他从小渊惠三政权开始连续担任政 府经济智囊。小泉历次内阁重组,阁僚走马灯似 的变换,只有竹中平藏从未被换走,被誉为“小泉改革的总设计师”。2004 年,他作为自民党无派 系候选人竞选参议员,是日本为数不多的学者进入政府的“旋转门”的例子。 2006 年,日本的政治活动家加藤秀树成为东京财团理事长。他有强大的政治背景和资源。其 祖父加藤常太郎是日本的实业家和政治家,自民 党要员,曾担任劳动大臣。1973 年他进入大藏 省,先后担任要职,并在 1997 年创立“构想日 本”。2012 年,秋山昌广成为现任东京财团理事长。 1964 年,他进入大藏省,此后在驻加拿大大使馆 担任参赞,1997 年担任防卫事务次官。东京财团 的领导人都有丰富的政治经验和关系,这为东京 财团对外交决策者施加影响和把握研究方向提供 了重要保证。

笹川阳平担任东京财团顾问为东京财团带来 巨大资金援助。东京财团从成立之初就接受笹川 家族以及日本游艇业的资金捐助。它收到了来自 笹川和平财团、日本财团、摩托赛艇比赛协会、 日本赛艇中心 13 家公司和日本赛艇协会 19 个地 方组织和日本船舶振兴会的资金捐助。东京财团 通过将收到的捐助变为基金进行管理用于平日的 运营所需。

东京财团的工作人员认为在日本研究外交政 策的智库中,东京财团是一个有“特殊性”的智 库。它的特殊性在于它的独立性。作为一个民间 智库,东京财团可以自主选择研究题目。作为公 益财团法人,它不受到政府部门的控制也不用纳 税。常务理事今井章子表示,尽管东京财团属于 日本财团也接受来自外部的捐助,但是东京财团 进行独立的研究不接受捐助者的影响。和日本国 际问题研究所相比,它不为外务省服务,可以进 行研究员认为对社会有益且得出和官方不同结论 的研究。与营利型智库相比,东京财团的非营利 性和公益性能够让它的研究员进行既有学术价值 又有政策价值的研究。很多受访者认为智库创造 的是想法而不是利润,尤其是关注社会问题的独 立智库更是昂贵的产物。东京财团不用为政策建 议没有被采用或者产品没有盈利而担心。约 550 亿日元的总资产,且资金在不断产生利息能够支 撑东京财团独立运转。

(三)研究者在多个智库任职,并有丰富的人脉

具有公益性的民间智库的研究人员规模相对较小,而且很多学者甚至是项目召集人往往可能 在多个智库工作并参与多个项目。东京财团的项 目召集人渡部恒雄同时在冲绳和平援助中心和美 国战略与国际问题研究中心任职。上席研究员神 保谦除了在东京财团任职还在佳能全球战略研究 所工作。上席研究员山口昇在东京财团、日本财 团和和平安全保障研究所同时任职。

很多研究员都在多个智库工作并且同时参与 多个智库的多个项目。现在在日本国际问题研究 所任职的高原明生也在东京财团和日本国际关系 论坛担任上席研究员。他同时参与多个智库的多 个项目。2016 年 2 月 24 日他作为成员参加了日本 国际问题研究所“美国和中国的主要发展以及美 中关系在国际秩序中的动荡”项目的研讨会。同 时,他还参与东京财团的“亚太新秩序”和“中 国评论”两个项目。渡部恒雄表示,出现这种现 象最主要的原因是优秀的研究人员比较少而智库 对这些专家的需求较大。另一方面,日本社会较 为重视“关系”,往往由较为熟悉的合作伙伴形成 一定的“合作圈”,而且各个智库经过多年的实践 也有了一定的挑选人才的经验和相对固定的团队。 这种现象可能会形成“知识合流”,最终难以区分 知识来源降低智库的政策原创性效果。

东京财团招揽了一批有影响力的学者,他们 不仅有强大的学术能力还有广泛的政治关系。这 让他们的学术研究能够和政策相结合,并且将研 究成果通过个人关系让政治家了解并接受。充足 的资金让它招揽了知名美国政治研究专家,如日 本内阁府宇宙政策委员会基本政策部委员久保文 明,日本知名外交安全研究者现为外交部安全研 究委员会会员、安倍首相安全保障和国防力量恳 谈会成员福岛安纪子。项目召集人渡部恒雄其父 渡部恒三曾是众议院议员、众议院副议长、厚生 大臣、自治大臣、国家公安委员长、民主党最高 顾问;项目召集人小原凡司曾在海上自卫队担任 飞行队长后在防卫省工作;项目召集人龟井善太 郎曾是众议院议员。这些学者背景多元化,丰富 了东京财团的研究领域。这些知名学者不仅为东 京财团的政策研究提供质量保证,还可以获取最 新的外交政策信息,并且依靠他们的个人关系把研究成果转化为政策影响力。

(四)民间智库具有广泛的社会性

民间智库有广泛的社会性,能够通过展开国际组织之间的合作,举办交流会邀请外来专家学 者来日交流。日本国际交流中心自成立之初就十 分重视促进日本与国际社会的交流,开展政治交 流项目、全球思想网络政策研究和对话项目,邀 请多位政治领导人来访日本和政治家交流。东京 财团对民众宣传自己的观点,向大众解释当今政 治经济和社会问题是东京财团影响日本外交过程 中重要的一环,并且它还会邀请在校大学生参观 财团。不同于官方智库对外交政策的影响方式, 东京财团同样重视政治家和大众在影响外交政策 中的作用。就影响日本外交政策来说,东京财团 需要扩大自己的影响力和民众保持紧密的联系, “中国评论”、中国东海研究、日中青年学者联合从而提高它在外交政策中的影响力。东京财团通 过举办宣讲会、政策建议说明会,和媒体与出版 社保持良好的关系依靠他们的宣传能力传播财团 的观点,影响民众形成政策影响力。

另一方面,智库提供奖学金培养国内外青年 或者提供资助项目提高日本青年人的研究能力, 同时也为公共外交服务。从长远来看,资金的帮 助不仅能够让更多的优秀日本青年人得到成长, 也能培养外国人对日本的好感。对日本有好感的 优秀青年人成长为社会骨干力量后,将可能对未 来的日本对外关系产生积极影响。

从 1984 年开始和平安全保障所设立安全保障 研究奖学金项目,到 2010 年已经有 101 名毕业生 进行了优秀的研究。2010 年后该项目缩小到专门 研究“日美伙伴关系计划”,到 2014 年已经有 18 人完成了项目。东京财团还负责日本财团和其他 资助者共同设立的笹川良一青年领导人奖学金的 运作。自从 1987 年以来,奖学金已经为 44 个国 家 69 所大学的 15496 名学生提供了奖学金6。奖 学金的提供不仅能够支持青年学生在日本的求学 更加深入了解日本,也能够支持他们对日本的研究有助于日本的学术发展。

二、研究和政策建议影响机制

就民间智库将研究成果转化为外交影响力的机制来说，可以将其抽象为“高政治和低政治相结合”的模式。尽管各民间智库将政策建议转化为影响力具体的操作方式上或许有不同，但影响机制过程类似。对民间智库来说，最大的挑战是如何给出具有创新性又具有可操作性的研究成果，提出可行的政策建议。以东京财团为例。属于高级政治的研究项目例如各种政策建议项目、1.5轨外交“三边论坛东京”。属于低级政治的包括当代美国研究项目为民众解释当下美国大选、“中国评论”、中国东海研究、日中青年学者联合研究项目、政治外交研讨会等等。东京财团研究的问题通常都是当下热点、具有一定社会发展意义的问题，研究的结果需要切合实际又要有所创新。但是，在网络时代下，过于激进的言论虽能博人眼球却会带来负面效应。很多专家在多个智库工作，学者间进行交流让知识流动更加顺畅最终又会形成“共同知识”造成难以区分知识来源甚至淡化知识来源。

东京财团政策研究部现有研究方向被分为外 交与安全政策、经济与社会安全、环境和社会基 础设施。上席研究院加藤创太和渡部恒雄是政策 研究部的部长。研究员们将研究计划和预算向负 责外交与安全政策的渡部恒雄和负责经济与社会 安全的加藤创太汇报,并平分八千万日元的活动 资金。虽然东京财团有充足的研究资金,但这并 不意味着所有的研究计划都能够得到批准。研究 员将自己感兴趣的研究计划和资金计划上交给两 位部长。二人将研究计划和理事长秋山昌广进行 讨论,同时和总务人员进行讨论分析旧有的项目 和新的项目所需要的资金以及项目运行状况。新 的项目要经过董事会的批准,之后和相关部门进行协调。因为一个项目涉及到进行研究、出版、 媒体推广、召开说明会等多种活动和多部门共同 协调合作。确定项目大概要花掉一到两个月的时 间7。

在外交决策的过程中,智库像是一个平台。 对研究员来说,它可以为研究员提供资金、项目、 优秀的合作伙伴、信息。它形成了一个学者之间 相互帮助的关系网络。对于政治家或者官员来 说,他们也可以利用这个关系网络实现他们的目 的,扩大交际圈,获取智库的政策知识。东京财 团的研究员大多具有政治人脉关系,在进行研究 的过程中研究员和研究领域的重要官员、政治家、 学者等都会保持密切关系,获取和交流重要信息, 同时也让他们了解东京财团的主张进而扩大政策 影响力。研究项目进行的过程中会有包括会议成 果、出版的书籍和文章成果、接受媒体采访和报 纸发文的成果。这些都是智库影响外交的重要成 果。

研究进行的过程中还有包括通过简述研究进 度的会议进行项目质量控制,帮助调整项目的运 行。以形成建议为最终目的的项目将会形成政策 建议递交给政府影响外交决策。在递交前,政策 建议都会先经过相关专家的审核评论,分析它是 否有实践性,能否被接受,会造成怎样的影响。 为了能够让政府最大程度地接受政策建议里面的 内容,除了和“高级政治”单元保持关系外,东 京财团将民众纳入到政策影响的过程中。东京财 团会展开政策说明会、研究推介会等交流会。研 究人员将研究成果放在网上,在媒体和杂志以及 电视和广播中出现解释当下热点问题,并且和媒 体与出版商保持良好的关系让他们宣传自己的观 点进行“低级政治”的运作。当一切都准备就绪 后,东京财团的领导人会亲自将政策建议交到防 卫省等政府领导手中完成“高政治和低政治相结 合”的最后一步。

三、民间智库对日本外交的影响途径

从明治时期起,官僚就是政策制定的首要主 体。战后日本希望实现有效的重建国家、经济增 长和让社会重新繁荣的目的继承了这一政策制定 框架。然而冷战结束后全球化加速,日本也成为 地区大国,国内外环境的变化要求对这个决策体 系进行调整。日本开始从官僚决策体系向政治家 决策体系转变以适应这种变化。自民党曾经高度 依赖官僚决策体系,但是它随后开始通过一系列 改革如对铁路和电信的私有化,2001 年建立经济 和财政政策委员会实践首相的政策,对公务员系 统进行改革强化政治家领导。

20 世纪 90 年代初日本经济泡沫破裂,21 世 纪初小泉在民众的支持下上台并且进一步改变官 僚决策体系,2009 年日本民主党上台后更加强调 摆脱官僚对政策制定的控制。在安倍政权时代, 官僚决策体系更加向政治家决策体系转移。在这 个决策体系转变的过程中政治家要依赖官僚的知 识提供,而智库则是政治家减弱这种依赖的重要 的关系平台和知识提供者。智库的研究员通过和 政治家建立关系为他们提供优秀人才。例如竹中 平藏在为小泉政权服务时,他将和自己关系很好 的铃木崇弘介绍到政府中工作。铃木崇弘也因为 和现任劳动大臣熟识,故在 PHP 工作的同时也在 厚生劳动省任职。官僚握有大量的政策制定需要 的信息,并且负责为政治家提供政策方案。而政 治家平日忙于政治事务,所以,智库作为只是提 供者为政治家摆脱对官僚的知识依赖提供了帮助。

(一)民间智库对日美和日中关系的认知和建议

日美关系和日中关系是两对对日本来说最重 要的双边关系。在这两对双边关系上日本智库的 研究或政策建议相对一致1。受访者表示在信息获 取的途径上除了通过政府和媒体的网站、参与会

议、图书资料、和官员交流等正式途径外,日本 学者和美中两国的学者和官员进行私人交流成为 他们获取信息的重要途径。但是由于中日关系的 恶化让日本学者在信息获取上遇到一定程度的困 难。美日联盟的客观现实以及很多日本学者有留 美经验,让美日关系研究在政府和智库的层面上 形成两对良性互动关系。

研究外交政策的民间智库在两对双边关系上 存在不同的认识还有不同的资源投入和互动模式。 民间智库对两对双边关系的看法可以大致总结为 稳固美日同盟减少双边分歧,合理应对中国崛起 带来的机遇与挑战。几乎所有受访者都表示日本 需要平衡中国崛起带来的权力结构变化。他们更 加重视美日关系,分配给这对双边关系更多的资 源。例如日本国际交流中心尤其重视美日交流, 日本国际论坛在 2010 年将日美安全研究列为特别 研究项目,所有日美基金交流特别项目均包含海 洋政策研究。但这并不意味着美日智库的互动总 是顺畅的,在钓鱼岛问题上有时美国要求日本保 持克制,而日本学者则认为他们在捍卫“国家利益”。另一方面,现实的外交环境给日本的外交选 择是有限的,民间智库提出的建议、出版物或者 观点都受到现实的影响。这让那些有影响力的研 究外交政策的智库最终的看法在总体上趋同。

近期,日本研究外交政策的民间智库开展了 关于 2016 年日本外交的展望会,分析日本新一年 外交的机遇和挑战,并且举办了关于美国大选、 外交安保、同盟关系相关的说明会。“特朗普现 象”和“桑德斯革命”成为人们的热门话题8。长 期以来,日本学者关注美日同盟认为美日不仅在 军事安全、亚太地区稳定、全球安全合作等物质 层面上有广泛的共同利益,还有共同的意识形态、 民主、自由、人权等共同的价值观念。2008 年东京财团提出的《日本新战略:多层合作安全战略》 的政策建议,指出广义来说日本的国家利益是保 护日本和人民的安全,确保日本和人民的繁荣和 推动日本和人民都尊重的价值观。为了实现这些 利益日本应该依靠并维持日美同盟;加强和亚洲 周边国家的关系促进国际社会的合作;通过扩大 自由市场经济加强国际经济体系的自由和稳定; 维护自由民主制度;在全球以不同的手段推动法 制和人权 。

和日本自己的努力相比,美日同盟是日本国 家安全的支柱。依靠稳固的日美关系和美国的联 盟体系日本可以在地区和全球建立起广泛的安全 合作网络,在各领域和层次展开各种对话机制, 同时可以加强和美国之间的安全合作扩大日本自 卫队、军事出口、维和行动等军事相关的活动9。 受访者大多将这种全球合作的目的指向扩大日本 维护安全的能力和制衡中国带来的结构变化,前 者是为了满足日本的安全需求,后者是为了维持 亚太地区权力结构平衡。中国的崛起成为美日同 盟体系外最大的环境变化因素。所以依靠美国来 平衡中国的影响力是重要的,同时也可以依靠和 美国的共同军事演练、参加共同军事行动为自己 的军事活动提供法理依据。

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