文 | CIA

来源 | 中国指数研究院，ID：indexsoufun

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导言： 2018年3月5日，政府工作报告中提到“健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法”，较之前的说法更进一步。随后，3月7日财政部就“财税改革和财政工作”答中外记者提问时指出，房地产税将会参考国际上共性的制度性安排的一些特点，同时从中国的国情出发合理设计房地产税制度。

国际上共性的制度性安排的特点都有哪些呢？我们此次从课税体系及构成要素等多个方面疏理主要国家房地产税，从中总结归纳房地产税制的国际经验，同时也探讨对市场的差异化影响。为了更好地进行比较分析，我们主要对各国或地区保有环节的房地产税进行比较，对土地取得环节及房地产交易环节的相关税费涉及较少。

主要结论

房地产税怎么收？

房地产税在世界多个国家和地区征收，房地产税制设置和称谓上，存在一定差异，但也具有一定共性：

①计税依据明确、税率水平合理 ，确定税基是做好税收工作的重要前提和基础，国际上都通过完善土地登记、地籍系统，提高税收的覆盖度，拓宽税收面。同时，在宽税基的基础上，房地产税率水平也较合理，与经济发展相适应，并在经济波动时适时降低不动产税税率。

②房地产税制涉及的税种多属于地方税 ，是地方财政收入的主要来源，房地产税主要归地方政府征管，中央政府只承担很小部分的责任。

③房地产税制内外统一，房地产税法完善，普遍建有财产登记制度和财产评估制度 ，其中建立基于价值的房地产评估体系是房地产税征收的前置条件之一，根据价值征收房地产税。

④税收征管手段信息化 ，信息技术广泛应用于房地产税收的整个过程，包括房地产登记、评估、纳税申报、税款征收、税务稽查、税务行政复议和行政诉讼等各个环节，降低征税成本，提高征管效率。

表：部分国家及中国香港房地产税征收情况

（资料来源：中国指数研究院综合整理）

房地产税的作用和影响？

从国际经验来看，土地和财产税已是大多数发达国家悠久的税种之一，对稳定政府财政收入，维持城市运转具有重要的作用。同时，随着整体税收政策体系的不断完善，无论是短期还是长期，在房地产市场运行中确实起到了一种正方向的引导。房地产税长期有利于降低房价的波动性，提高房地产市场运行的稳定性已被许多国家证实。在我国，部分城市存量住房规模庞大，部分城市快速城镇化阶段下仍然有较多的增量住房需求，因此，针对个人自用住房持有环节税从无到有的改变将直接对市场的供求机制形成新的预期引导，从而形成新的市场供求格局，由于预期的改变，对短期成交量有可能起到阶段性抑制的作用。

典型国家或地区房地产保有环节税

广义上来看，房地产税是指房地产开发、流转、持有过程中国家所课征的赋税。房地产税收体系根据课税环节不同，主要分为取得税、保有税、所得税三大类。房地产税收体系中，国际上相对更重视对房地产保有税类的征收，即狭义上的房地产税，是财产税的一种，又被称为房屋税或房产税，是指单纯以房屋及其产权、使用交易为课税对象的税种，或以房产与地产的共同体为课税物所征收的赋税。而我国保有环节税在整个房地产税收体系中仍处于边缘地位。

图：典型国家或地区房地产税收体系

（资料来源：中国指数研究院综合整理）

美国的房地产税经历了长期的发展和完善，是西方国家中房地产税制最完善的国家。日本的房地产税制是亚洲国家中发展较早的，且目前已经形成了一套比较成熟的税收体系。我国香港发展情况与大陆更为接近，且香港的房地产税收制度也已经过多年发展，其制度设计、税收征管、评税技术等诸多方面已日臻成熟。因此，我们选择对美国、日本、中国香港的房地产税征收进行进一步的研究。

美 国

课税对象：以财产性质的房地产税为主，房地统一征收

美国实行对土地、房屋统一征收财产税为主体的房地产税收制度，即房地产税的课税对象既包含房产，也包含地产。美国房地产税的征税范围涵盖城乡所有的土地和房产。美国税法规定，财产税的纳税人为财产的所有人。 若所有人不明确，则实际使用人或控制人应被视为房地产所有人缴纳房地产税。

主导对象：地方政府拥有一定的税政自主权

美国的房地产税是典型的地方税种，其税收立法权、课税权和税收收入均归属于地方政府， 是地方政府最重要的税收来源。房地产税的立法权集中于宪法，再由宪法直接赋权给各州和地方政府。州政府一般在税收评估标准、评估程序的建立，以及为评估部门提供培训等方面发挥作用；地方政府负责税率制定、税收豁免以及税款征收等，由基层政府行使立法权，使税收立法较为灵活、贴近实际且对市场价值反映准确，更易于及时调整，便于公众监督。各州在房地产税制的立法方面相互独立，使得各州房地产税在税率、税基和征管方法等方面存在诸多差异。

美国有权征收房地产税的政府机构包括郡政府、市政府、学区，通常说的房地产税就是郡税、城市税和学区税这三项总和。学区的郡税、城市税和学区税三者的比例为1:1:5，学区税占比最大，其房地产税收收入大多由市、镇政府税务局代为征收。

房地产税是美国地方政府财政收入的主要来源，一般占地方财政收入的50%～80％。 除马里兰州的房地产税由州政府征收之外，美国其它49个州都是归地方政府征收。房地产税也是美国平衡地方财政预算的重要手段，使地方政府组织财政收入的能力得到高效发挥。

税基确定：成熟的房地产计税价值评估体系，完善的财产信息管理制度

美国房地产税税基为房地产评估价值的一定比例，各州规定不同，从20%～100%不等。

通过房地产计税价值评估体系对房地产的市场价值进行定期评估，并将其作为房地产计税依据。 美国各地方政府都设有独立的房地产价值评估部门，是地方政府的直属部门或地方财政部门下属的职能机构，有专业的评税人员对房地产价值进行评估。房地产税收的征管工作则有房地产税收的征管部门，由专门从事房地产税务征收的官员负责。

通过财产信息管理制度使房地产价值评估更准确、透明。 美国财产信息管理制度采用计算机辅助批量评估系统和地理信息系统对房地产计税价值进行评估，并合理运用比较法、成本法、收益法建立评估模型，使总体评估误差基本保持在2%以内。评估系统实现了信息和数据的共享，可以将土地、房地产的测绘、评估资料、历年价值变化、征税情况等多方面的数据库信息与地图整合链接，同时在网上公布，保证了房地产价值评估过程中的每一个步骤公开、透明。

通过三级争议处理机制化解评估过程中的纠纷。 若纳税人对房地产计税价值的评估有争议,可以向做出房地产价值评估的机构提出上诉,要求重估；也可以向做出房地产价值评估机构的上级申诉；仍不服的,可以向法院提出诉讼，评估官员根据判决结果修改或维持房地产的计税价值。

税率选择：因地方政府每年收支预算情况不同而有所差别

美国房地产税遵循“以支定收”的原则，税率由地方政府根据本年度财政支出预算和税基浮动确定。 因此，各个地方辖区的税率会有所差异，大部分地区的税率水平在0.8%～3%之间。此外，地方政府会根据情况的变化对税率进行不断调整， 如在人口密集的大城市纽约，其房地产税的税率较其他地区要更高；一些地方政府会考虑到通货膨胀因素而对房地产税税率进行调整。 目前美国约三分之二地区房地产税率低于1%，平均中线地产税率是1.04%左右。

另外美国房地产税变动主要对应着地方政府的预算缺口，而不是按照房地产市场的波动来调节。在美国房地产的税收体系中也存在着落后地区由于税源少导致税率高，而发达地区由于税源充足导致税率更低的问题。

图：美国各地房地产税率分布（2014财年）

（资料来源：Tax Foundation）

减免情况：各州均有详细和严格的规定，主要针对低收入群体

除了对用于政府、非营利组织、教育组织、宗教组织、慈善组织等拥有的房地产完全免征房地产税外，有些州政府允许其下属的地方政府决定某些税收豁免项目。这些税收优惠政策大多针对低收入者、老年人、残疾人等弱势群体或退伍军人等，旨在降低中低收入群体的税收负担。还有一些州政府通过了限制房地产税负担的条款，如加利福尼亚州的第13号法案规定，房地产税负担不得超过房地产价值的1%；除非房地产易主，房地产税税基应以1975年的评估价值确定，即使易主后需要重新评估，评估价值也不得超过每年2%的增幅。美国针对房地产税制的减免政策确保了立法的权威性与灵活性，对房地产税税收负担在纳税人之间的分配及基层政府公共服务的提供产生了极为重要的影响。

税收作用：房地产税的主要功能是调节财政收支而非应对房地产市场波动

总体来看，美国政府在房地产税率制定时充分考虑居民的收入水平及消费能力，在不同地区采用不同税率，并出台针对不同人群、不同情况适用的税收减免政策，有利于增强政府政策对经济环境的适应性。此外，值得注意的是，美国房地产税的变动主要对应着地方政府的预算缺口，而不是按照房地产市场的波动来调节，因此，认为可以将房地产税简单作为房地产市场调控工具并不成立。 从这个角度出发，在美国房地产的税收体系中也存在着落后地区由于税源少导致税率高，而发达地区由于税源充足导致税率更低的问题，这个现象很好地说明了美国房地产税率的变动是根据财政收支而非房地产市场的波动。

日 本

在众多亚洲国家中，日本房地产税制发展较早，其制度体系几经变迁，目前已经形成了一套比较成熟的税收体系。

日本经历过两次重大的房地产税收制度改革。 二战后，日本政府为了增加财政收入，开始征收房地产税，主要包括固定资产税、城市规划税和营业场所税，确立了日本现代房地产税制的基本架构。80年代末日本的房地产泡沫严重。1991年，日本针对土地保有环节征收“地价税”，要求土地持有人须向国库缴纳土地保有税，此后，日本房地产价格迅速下跌，泡沫破灭。1998年亚洲金融危机时，日本为了刺激宏观经济，停止了对“地价税”的课征。

日本实行三级政府税权相互独立的房地产税制度， 第一级是中央政府，第二级是都、道、府、县，第三级是市、町、村。日本的房地产税收基本由道府县和市町村地方政府征管，属于地方税。中央政府负责制定房地产税基本法，但只对房地产税法的大纲和原则进行规定，税目、课税客体、课税标准等由地方政府决定，并自行制定实施条例。日本从1950年开始征收房地产税后，其在地方税总收入的占比一直保持在40%以上，是基层政府财政收入最重要的来源。

日本房地产税种齐全、税制结构相对完整，将房地产税的课征集中于保有环节,而取得和转让环节的税负相对较轻。 在日本，不动产保有类课税主要包括固定资产税和城市规划税，均为地方税（市町村税）,以市场价值为课税依据，对土地、建筑物进行课征。房地产的计税价值评估每三年一次，在其后两年中，如无重大改变，一般不重新估价。日本的房地产计税价值评估工作主要由不动产鉴定协会和土地鉴定委员会共同负责,评估的主要依据是《不动产鉴定评估法》。日本实行推动土地政策和增加财政收入混合型房地产税收制度，对土地和住宅分别征税，并适用差别税率。

表：日本房地产税制发展

（资料来源：中国指数研究院综合整理）

为兼顾社会公平，日本针对固定资产税和都市规划税也有相应的减免政策。除了对政府、学校、皇室、墓地等有特殊用途的房地产免征固定资产税外，日本房地产根据住宅用地面积大小、新旧程度不同，均可获得一定比例的税收优惠。计税价值低于30万日元的土地和计税价值低于20万日元的房屋，均免征固定资产税。对老旧房屋进行抗震改造，可获取1-3年不等的固定资产税和城市规划税减免。对房屋进行节能改造，也可以享受1/3的固定资产税减免。另外，针对65岁以上的老年人或残疾人对100平方米以内的房屋进行无障碍通道改建的情况，可以享受1/3的固定资产税减免。

总体来看，日本在不动产取得、保有和转让各个环节建立起一套相对完善的房地产税制。日本房地产税制改革突出了资源有效利用的重要性，构建了资源性房地产税收体系。

中国香港

相较欧美等国，我国香港的人文环境、经济地理、社会往来与大陆更为接近，香港的房地产税收制度经过多年发展，其制度设计、税收征管、评税技术等诸多方面已日臻成熟。

与房地产税相对应的，香港征收的是“差饷”、“地租”和“物业税”。其中“差饷”和“地租”是针对房产物业在保有环节征收的税，属于财产税。物业税属于流转税，是纳税人为在香港持有物业并出租赚取利润所缴交的税款。只持有物业不须缴交物业税，但仍须缴交差饷（部分物业更须缴纳地租）。

差饷

差饷的缴纳主体： 双重缴纳差饷的责任是香港差饷税制的特色。按照法律规定，如没有其他协议，差饷由使用人缴纳，如果使用人没有缴纳，那么差饷物业估价署可以向产权所有人追缴；而如果产权人已经缴纳差饷，那么产权人也可以按租约条款向使用人追讨已缴款项。

应课差饷租值（税基）： 是参考同区类似物业于估价期间租金的市价（假设物业在指定估价依据日期作出租用途时，可取得的合理年租金），按照物业的面积、位置、设施、质素及管理水平等进行调整而计算。基于公平分配的考虑，香港差饷物业估价署每年都会更新物业的应课差饷租值。香港评估差饷的估价方法视物业单位性质及租金资料多寡而定，大部分物业的估价均可参考其租金资料，但在缺乏租金资料可供参考的情况下，或通过分析有关业务的收支数据，或参考建筑成本的估价方法。

差饷的税率： 理论上应每年由立法会决定，而实际上，自1999年以来香港的差饷税率一直维持在5%的水平。

差饷豁免：香港差饷税每季预缴，只有少数物业豁免， 豁免差饷与否一般需要考虑的因素包括：基于社会（如坟地、火葬场）、行政（如低于订明应课差饷租值的物业单位）、政治（如领事馆占用的物业及军事用地），以及历史（如若干新界乡村式屋宇）等方面。此外，政府还有权利向差饷缴纳人退还或宽减差饷。比如，经济状况较差时，政府可制定一些减免措施，降低居民税赋。

总体来看，且香港差饷税制具有简税制、宽税基、低税率、严征管的特点，香港差饷对所有类别的房屋，都是按照相同基准评估应课差饷租值，且香港差饷物业估价署每年都会更新，确保了公平分配。

地租

香港土地一般由政府以批租形式租出，承租人须向政府缴付地租，以换取租赁期内土地的占用和使用权。香港须评估地租的物业包括三类：新界和新九龙（界限街以北）的物业；1985年5月27日或以后获批土地契约的物业；获得在1985年5月27日或以后延期的不可续期契约的物业，业主须自契约续期日起，按应课差饷租值的3%缴付地租，实际数额根据应课差饷租值的变动而调整。香港回归及香港特别行政区政府成立后，针对1997年6月30日以后期满而没有续期权利的土地契约，规定由批租日起，新批土地契约的年期定为50年，除特殊用途契约及短期租约除外，承租人除缴付地价外，还须由批租当日起每年缴纳地租，款额相当于批租土地应课差饷租值的3%。

估价署负责根据《地租条例》征收地租，而地政总署负责追收欠缴地租的执法行动。与差饷类似，地租也是每季首月向估价署预缴，如在限期届满仍未缴交，须征收附加费。若土地的地租或期后征收的附加费未有缴交地政总署可遵循法律程序收回土地。

结语：未来的方向

在税收公平、效率、稳定原则的前提下，根据新税制优化理论和低税率、宽税基、简税制、严征管的政策主张，建立宽税基、少税种、低税率的房地产税制体系是国际上共性的制度性安排的特点。借鉴国际经验，构建我国完整的房地产税收体系，优化房地产税制结构的基本方向在于：

第一，房地产税纳入整个税收体系改革通盘考虑。 房地产税制的设计和改革必须与其他税收统一考虑，从财税改革整体高度来进行通盘考虑。

第二，合理选择房地产税制。 确立“明租、正税、少费”的改革观念，调整现有土地税种、税率，制止乱收费、规范收费种类和标准，理顺目前房地产业的税费关系，建立统一的房地产税制。

第三，坚持宽税基、少税种、低税率原则。 宽税基：对大多数房地产拥有者征税，仅对公共、慈善机构等少数组织免税；少税种：有关房地产税种较少；低税率：避免税负过重，一般房地产税率设置较低。

第四，避免重复征税。 从中国的国情出发来合理设计房地产税制度。比如说合并整合相关的税种、合理降低房地产在建设交易环节的一些税费负担等。

第五，兼顾社会公平，采用差别化税率， 利用税收豁免政策合理进行二次调节，充分考虑不同群体的税负结构。

第六，重新调整房地产税在地方财政收入中的结构。 逐步使房地产税成为地方财政主要来源，长期来看，房地产税应成为政府财政收入的主要组成部分。

第七，建立房地产税收管理体系。 完善的财产信息管理制度，建立健全房地产登记管理制度和房地产评估制度，由政府专门设立独立的房地产估价机构，负责涉税房地产价格的公正、合理、准确估定。

第八，确立房地产征税主体时需结合不同层级政府的债务情况，依据不同层级政府在公共基础设施等方面的支出结构进行确定， 保证权责对等。

第九，同步推进配套措施改革。 从国际经验来看，房地产税的合理、公平征收涉及到诸多部门的有效配合，各项行政工具的高效使用，需要进行合理的统筹推进。

图：中国推进房地产税制改革相关说法的变化