该宣言的法理依据《新型流感等对策特别措施法》（修正案）早在3月14日正式生效，之后迟迟不见日本政府有所行动。那么，安倍为何选择这个时机发布？该宣言又将在多大程度上改善现阶段日本新冠肺炎的严峻局势？《环球时报》记者对话多位中日专家发现，发布紧急事态宣言毫无疑问会对遏制新冠肺炎扩散有所帮助，但无论是效果还是“后遗症”都有诸多未知。

日本专家：“整整晚了一周”

日本《新型流感等对策特别措施法》（修正案）于3月14日正式生效，使首相发布紧急事态宣言成为可能。基于该项法案，日本首相安倍晋三有权征用民间医疗设施，要求地方自治政府服从中央政府发布的各项指令。

面对日本愈发严峻的疫情，有传言称日本政府将在4月1日发布紧急事态宣言，安倍晋三立刻否认称“完全没这回事”。日本医师协会常任理事釜萢敏早在3月30日就对媒体表示，“已经到了发布紧急事态宣言的时刻”，东京及其周边地区几乎陷入“危险境地”，等到确诊患者出现爆发式增长时再发布该宣言恐怕“为时已晚”。

不料，安倍的态度在短短数日之内发生巨大变化。据日本NHK电视台6日报道，安倍晋三当日表示，基于眼下东京、大阪等城市新冠肺炎确诊患者激增、医疗现场陷入危机的现实考虑，专家咨询委员会建议政府发布紧急事态宣言。日本政府计划7日正式发布紧急事态宣言，并召开记者会详细说明。报道称，根据疫情形势发布紧急事态宣言需要满足2个基本条件：第一，疫情可能对国民的生命、健康造成重大伤害；第二，疫情可能导致全国性快速蔓延，给国民生活、国民经济造成巨大影响。

日本政府对于发布紧急事态宣言一直持有谨慎态度，为何考虑在这一时刻发布？“就算7日发布紧急事态宣言，我认为也整整晚了一周。”日本东京大学社会科学研究所教授丸川知雄6日在接受《环球时报》记者采访时称，东京新冠肺炎确诊患者增速为每日15.2%，从上周开始一直处于“爆炸式增长”的边缘，那时就应该进一步限制民众活动，采取强力应对措施，否则今后的疫情肯定会超过政府的可控范围。

丸川知雄表示，安倍内阁一直采取“把经济放在首位”的方针，发布紧急事态宣言将导致经济活动大幅减少，此前也是在迫不得已的情况下才宣布东京奥运会延期一年。2019年第四季度日本经济增长率仅为-7.3%，这一“惨状”使得安倍政权在处理疫情时仍在思考如何避免经济衰退。甚至在东京面临新冠肺炎确诊患者数量大爆发的时候，自民党还在讨论疫情结束之后如何刺激旅游和餐饮消费。

中国社科院日本所研究员高洪6日告诉《环球时报》记者，对于日本政府来说，控制疫情和保证经济不受损失都很重要，哪方面失控都将给日本带来“灾难性打击”。安倍政权一直在思考如何在二者之间找到平衡，既不让疫情过于严重，同时尽可能减少经济上的负面影响。

现实情况却在不断发生变化。高洪说，日本国内疫情扩散迅速，全球范围内的严重程度也在增加。日本政府面临一个问题：万一没找准平衡点，有可能导致大量国民丧命，那时政府就是“千古罪人”。这可能是促使安倍下定决心发布该宣言的关键原因之一。

措施不具强制力 依赖国民“耻文化”发挥作用

值得注意的是，日本的紧急事态宣言不同于“封城”。《环球时报》记者梳理日媒报道发现，中央政府发布紧急事态宣言之后，对象区域的地方政府有权采取以下主要措施：要求民众自我约束不必要的外出；要求学校、托儿所、养老设施等机构停课或停止营业；要求限制举办音乐会、体育等集体活动；要求打预防针；要求运输公司通过公路、铁路等系统运送医疗用品。以上措施均无强制性，如果“要求”不起作用，政府可以下达力度更大的“指示”，但无论是“要求”还是“指示”，即使传达对象拒绝服从也并未出台相应的惩罚规则。

紧急事态宣言发布后，政府有权优先购买医疗用品、食品等物资，在无正当理由遭拒的情况下，可强制征用。若偷藏物资，可被判处6个月以下有期徒刑或处30万日元（约合2万元人民币）以下罚金。此外，为建设临时医疗设施，政府可以不经土地或建筑物所有者同意，强制征用。

由此可见，即便日本政府发布紧急事态宣言，多数措施仍不具备强制力，真正执行起来需要依赖国民的自觉性。那么，这一几乎靠自觉支撑的宣言，在多大程度上可以改善日本新冠肺炎疫情？

“会有效果，但有多大效果现阶段还不好评估。”高洪告诉《环球时报》记者，“日本著名的‘耻文化’在这种时刻会发挥作用。日本人一直认为，‘给别人添麻烦’是一种可耻的行为，在紧急事态下，国民需要小心约束自身行为，如果某个人违反规定，给周围添了麻烦，将面临巨大的舆论压力。在抗疫过程中，日本文化层面的作用慢慢会凸显出来，但具体效果还有待观察”。中国现代国际关系研究院研究员刘军红6日在接受《环球时报》记者采访时表示，从日本国民性的角度来看，有时候不需要“处罚”，光是“警告”已经让他们感到“不好意思”，这种文化渗透在日本人的生活当中。至于这种国民性可以多大程度上改善疫情“还不好说”，但至少加深了民众对疫情严重性的认识，使其进一步加强对自身行为的约束。

高洪表示，从法律角度来说，限制基本的人身自由以及强制阻断人员流动属于违宪行为，日本政府只能“要求”“呼吁”“建议”，不能“强制”。但从目前看来，政府有权征用民间土地和建筑物，也有权统一调配物资，可在一定程度上保障政府的主动性，会对抗疫起到积极作用。

丸川知雄也认为发布紧急事态宣言“应该很有效”，他对《环球时报》记者说，“以东京为例，如果没有紧急事态宣言，餐厅一般不会主动停止营业，公司也不会主动实施在家办公。尽管东京都政府一直呼吁在家办公，但收效甚微。现在除了学校放假，大学在线上课以外，几乎所有公司都在照常运营，员工也正常上班。发布紧急事态宣言之后，应该会大幅减少人员流动，而这是目前控制疫情的唯一有效办法”。至于这种方法的效果如何，丸川知雄认为“至少需要观察2至3周”，但由于发布紧急事态宣言太晚，预计未来2至3周新增确诊患者人数还会增加，而且增速可能越来越快。

日本政府的失误：未能及时防住欧美疫情输入

在采访中，刘军红指出了日本政府在防疫阶段犯下的一个失误：在疫情发生早期，日本将防止输入病例的重点放在中国，但后来没能及时对欧美出现的疫情暴发出台足够的措施。实际上，中国疫情很快得到有效控制，彼时日本抗击新冠的成绩单也还“漂亮”，但进入3月以后，新冠肺炎确诊患者在美国快速增长，几乎在同一时期，日本的患者人数也开始猛增。可以看出，疫情暴发时日美之间仍有密切接触，直到3月26日，日本政府才要求包括日本人在内的美国来日人员，要在酒店等指定场所隔离观察2周。

日本京都大学病毒和再生医疗科学研究所副教授宫泽孝幸此前在接受《环球时报》记者采访时称，其实日本政府更应该加强对欧美国家输入病例的防范，因为每年3月正值日本学生毕业旅行的高峰期，大量年轻人涌向欧美，最终“把病毒带回日本”。比如京都产业大学出现的“集体感染”，导致至少27名学生确诊新冠肺炎，传染范围仍在扩大，起因就是学生去欧美毕业旅行，回国未接受隔离就去了学校。刘军红表示：“病毒就是病毒，不讲情面，不管是不是盟友，既然世卫组织认定它是全人类的公敌，就必须严肃对待。日本应该从这次失败中汲取教训”。

效果与“后遗症”难测，留下诸多未知

高洪告诉《环球时报》记者，日本做任何决策往往奉行“前例主义”，遇到问题先参考此前的处理方式。但此次面对的新冠肺炎疫情前所未有，安倍这种颇具掌控力的政客也是“摸着石头过河”。发布紧急事态宣言之后，势必产生一些新问题。

比如，反对党担心安倍借着处理疫情扩大行政权，使得首相权力无限度扩大；若在发布紧急事态宣言的情况下，日本政府仍未能妥善处理疫情问题，安倍政权难逃问责；如果强制征用民间土地或建筑物，还涉及事后清算赔偿问题。此外，执行紧急状态宣言不仅给经济带来影响，还将给民众生活带来不便，这其中的矛盾如何解决也无从得知。

高洪说，日本政府将执行期设定在一个月前后也是有所考虑：第一，多数医生相信病毒“怕热不怕冷”，5月温度升高可能有助于缓解疫情；第二，各国加紧抗击疫情的力度，也在加快对疫苗和特效药的研发，一个月之后情况可能有所好转。先设置一个月，届时有可能根据实际情况灵活调整，不排除延长的可能性。

“赋予首相发布紧急事态宣言的权力是把‘双刃剑’，”高洪说，“首相有了更便利的快速通道，有了更强力的行政手段，但在没有前例参考的情况下，加之全球疫情尚未明朗，如何拿捏分寸是对安倍政权的一大考验。可以说，发布紧急事态宣言之后，从‘效果’到‘后遗症’依旧留有诸多未知”。