日本的公共企业（public enterprise）通常是指依据特别法设立，受政府部门规制和监督，并具备一定经营独立性和独立结算制的企业，其中既包括政府出资设立的国有企业，也包括那些虽没有政府出资但人事任免和经营方针等仍受到政府主管部门监管和规制的企业。由于公共企业主要由政府兴办，故而与我国国有企业的概念高度重合。

日本公共企业成立至今主要经历了三个发展阶段：明治维新后公共企业迅速发展并承担了重要角色，而后历经国有与私有化的更迭。顺应西方国家公共企业民营化改革的浪潮，日本二战后设立并长期存在的公共企业形态也经历了重大变革。到民营化改革后的今天，日本公共企业又呈现出新的发展动向。

民营化改革的启动及过程

日本公共企业的历史沿革不同于其他市场经济国家，有其独特的发展路径。日本在二战后设立的公共企业，经历了经济复兴期、高速发展期和稳定发展期，是适应社会和经济发展而形成的政策性产物。二战后的公共企业在日本经济中所占比重及其重要性，远远低于二战前，这是日本公共企业不同于欧洲公共企业的一个主要特征。究其原因，一方面日本在战败后受美国管制政策的影响，另一方面是复兴、发展经济和实现经济民主化的需要。日本政府主要针对以自然垄断性质为基础的公共企业进行了整合和重组，使得日本公共企业数量大幅缩小，并主要集中于公共事业。一大批“国策企业”或解体或重组，并由民间资本经营，日本自此开始了民间主导型的经济发展策略。

20世纪80年代，伴随着自然垄断性的衰退、技术革新的多样化以及适应消费者需求的必要性，公共企业必须运用市场原理、导入竞争机制以寻求经营的高效率。此时的日本公共企业因长期低效经营，陷入负债累累的窘境，使得政府财政不堪重负，最终引起了社会公众的不满。日本公共企业的民营化改革由此拉开序幕。

桥本龙太郎于1996年组建第二届桥本内阁并向国民承诺进行行政改革，于1997年公布了行政改革会议的《中期报告》，确立了邮政民营化的方向。最终日本政府在2001年度实施财政投融资改革，把邮政系统资金从财政投融资中分离出来。因此，日本邮政民营化在很大程度上依赖于日本行政管理体制的创新。2005年4月，日本内阁会议最终确立了邮政民营化的六个法案，并提交国会审议。2007年10月，日本邮政公社实行民营化改革，设立政府控股的日本邮政股份公司。2009年，民主党在赢得大选实现政权交接后，积极致力于推动日本邮政民营化。2009年10月，日本内阁会议确定了“邮政改革的基本方针”。2011年，伴随着日本福岛地震灾后重建的需要，日本又进一步修订民营化改革法案，以确保日本大地震后的财源复兴。2012年10月，日本邮政股份公司旗下的邮政局股份公司与邮递事业股份公司合并，成立日本邮便。2015年11月4日，日本邮政股份公司及旗下的邮政储蓄银行、邮政保险公司在东京证券交易所主板同时上市，这是日本近30年来最大的国营转民营资产。至此，日本邮政股份公司已基本完成了民营化改革，但随着人口老龄化的加剧、电商市场的扩大和人工智能技术的运用，日本邮政的营业环境也迫切需要革新。日本邮政将通过提高服务的便利性、运用新技术改革运输方式等措施来应对新时期的挑战。

日本电信技术的革新改变了电信产业的特性，使得原来具有纯粹公共产品和自然垄断性质的电信产业可以分离出部分具有竞争性和非排他性的业务。同时，因处于电信领域的绝对垄断地位，日本的电信电话公社在经营方面缺乏积极性，且财政预算受国会的制约而导致企业经营欠缺独立自主性、员工劳动积极性降低，结果造成通信费用过高、服务质量低下等问题。在此背景下，电信领域需要提高经营效率与活力，以期适应未来高度信息化的社会。1980年，日本会计检查院在对1978年和1979年两个年度电信电话公社的经理审计中，发现不正当的差旅费和会议费等支出项目，导致国有资产流失。此次事件也成为日本电信电话公社民营化改革的契机。经过民营化改革，日本电信电话公社改为NTT股份公司，其经营绩效大幅提高。1987年至1991年，NTT股份公司每年营业利润超过4000亿日元。2000年，NTT股份公司最终完成股份分割改革，从一个专营国内通信业务的垄断型公共企业，转制成为由控股股份公司和关联子公司构成的集团化股份公司。

此外，日本烟草和食盐的专卖公社也分别实行了民营化。除三家公社的民营化以外，自1975年开始，日本航空股份公司、冲绳电力股份公司、日本汽车联合股份公司、东北开发股份公司也分别进行了彻底的民营化改革。政府将所持有的上述公司的股票全部售出，将上述公司全部改组为纯粹的民营企业；废除成立时所依据的特别法，改组为纯粹的商事股份公司。至此，时经数年的民营化浪潮在日本告一段落。

公共企业民营化改革效果评析

日本民营化的重点是对公共企业进行市场化改革，改制为股份公司。经过民营化改革，日本将原先的特殊法人改为公私混合制的股份制公司，这是日本公共企业民营化的重要实现形式。通过这次改革，政府不再干预某些经济领域，而由民营企业接管这些领域，从而扩展了民营资本投资的领域，为民营企业创造了更为宽广的营商环境。在放松市场准入的同时，日本强调对公共企业的公权力监管，关于公共企业的设立、业务经营方式、营业计划、经营活动和治理结构等事项，都要求接受政府和国会的控制；同时在效益评价机制方面，着重考核公共企业的社会效益和社会责任。

改革后的公共企业改变了生产经营方式，促进了劳动生产率的提高，经营绩效大幅提高。例如日本国有铁路民营化改革在解决赤字问题上取得了一定的成绩。公共企业的民营化在日本取得了很大的成功，不仅改善了政府的财政状况，而且改善了公共企业的生产绩效，使利益相关者和社会公众从中受益。日本公共企业通过低廉的价格和多元化的服务提供公共产品和服务，最大限度地增加国民利益，从而进一步促进竞争并提升了日本公共企业的国际竞争力。

通过改革，日本公共企业也总结出深刻的教训。日本国有铁路民营化成效最为显著，但也有观点认为，民营化后的日本公共企业并没有完全实现改革方案的诉求，没有妥善解决民营化后失业和剩余人员的安置问题，同时没有实现公共企业在促进消费者和社会公共利益方面的根本目的。由于改革后公共企业的本质是股份公司，追求利润是企业的最主要目标，因此，一些失去国家补贴的赤字线路将无法经营下去。民营化在达成效率化的同时，也带来了税收的增加。这一后果将最终转嫁给消费者，从而提高国民的负担。

启示与借鉴

在各国的国企改革中存在许多共性问题，研究国外公共企业改革的经验，对我国国有企业改革具有重要的启示和借鉴意义。同时，总结国外经济改革的教训，可以使我国在改革进程中少走弯路。通过分析日本公共企业在历史沿革和发展过程中的成功经验与失败教训，可以发现，要提高企业经营效率、实现社会公共利益，建立完善的经营机制势在必行。当然，我国国企改革在借鉴他国成功经验的基础上，必须立足于实际，寻求适合我国的发展路径。

2020年6月，中央全面深化改革委员会审议通过了《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》，明确提出要坚定国有企业市场化改革方向，健全市场化经营机制，提高国有企业的核心竞争力。在未来改革的关键阶段，我国国有企业应当在保持国家控制力的大前提下，以实现公共利益为目标导向，承担提供普遍公共产品和服务的核心功能。与此同时，通过建立有效的经营机制，保障企业的公开度和透明度，充分发挥企业经营自主性，以促进经营效率的提高，只有这样才能真正实现国有企业公共性的功能与价值，赋予国有企业强大的生命力。

（本文系上海哲学社会科学规划课题“PPP运行中私人部门权益法律保障机制研究”（2017BFX011）阶段性成果）

（作者单位：华东政法大学经济法学院）