1998年～2012年日本地方公债发行期数与发行规模

日本地方公债发行规模及占国债、债券总规模的比重

李慧杰 刘琦敏

美国的市政债券制度代表着分权制国家的地方公债制度，而日本的地方公债制度则代表了中央集权制国家地方公债发展过程中的某些过渡性安排。

在日本，债券也称作公社债，是对所有发行者发行的各类债券的总称，包括由公共部门即国家、地方公共团体（日本将地方政府称为“地方公共团体”）或政府机构发行的“公债”（公共债券）和由民间的股份公司（株式会社）发行的“社债”（公司债券）。日本地方政府原来没有自治权利，不能发行地方公债融资。二战之后新修订的《宪法》增加了允许地方自治的内容，地方政府开始拥有了债券融资的权利，成为债券发行主体。

地方公债快速发展

日本证券交易商协会的统计数据显示，1998年日本地方公债的发行期数仅为69期，发行规模为1.72万亿日元；随着时间的推移，日本地方公债的发行期数和规模均呈现稳步上升的局面，2010年发行数量达到历史最高点426期，规模高达7.61万亿元；2011年到2012年这两年，发行情况有所回落，但仍高于2008年以前的水平。总体来看，经历了1998年至2012年的发展，日本地方公债的发展态势良好，发行规模的年复合增长率达到10.27%。

由于日本债券市场主要以国债为主，因此，地方公债占债券总规模的比重远远低于美国，但是近几年随着日本地方公债的快速发展，该比重已有所上升。就发行市场而言，2012年日本地方公债的发行规模占债券总发行规模的比重为3.34%，日本地方公债发行规模占国债发行规模的比重为3.93%。

日本地方政府债券有普通地方政府债券、地方政府联合债券和市民债券。

普通地方政府债券，就是各地方政府凭借自身的信用状况，在金融市场上发债融资。一般规模较大、经济状况较好的都道府县会采用这种方式发行债券，如东京都。

地方政府联合债券，根据日本《地方融资法》规定，由两个或两个以上的地方政府，在获得各自上级机关批准后，可以联合发行债券，相关地方政府对所发行的债券本息承担连带责任。自2003年4月日本发行第一笔地方政府联合债券至今，已经有35个地方政府参与发行。以公募发行为主，也可以私募发行。

市民债券，自2001年开始发行，主要销售对象为地方公共团体居民。市民债券的普及不仅是由于安全性和收益性广受市民欢迎，还有一个重要原因是市民债券发行时会明确说明此次发债的目的，如修建医院、学校和公园、公路等公共设施，更容易获得市民的理解和支持。

地方债发行方式进行了根本性变革

日本地方债发行条件正由总务省统一规定逐步走向市场化。长期以来，日本自治体在选择发行方式上缺乏自由度，基本上由总务省来决定发行的规模价格、利率以及偿还方式。这些发行条件由总务省统一规定，自治体没有自主性，无论财力大小，各自治体都以统一价格、统一利率、统一的偿债方式，无差别地发行地方债，这使得每个自治体的不同财力状况很难反映在其发行条件之中。

2002年，东京都因为其财政状况较好，首先突破了由总务省主导、与金融机构交涉的“统一条件的交涉方式”，而是根据市场状况，采取了“个别条件交涉方式”，独自决定东京都债的发行条件。

2007年9月，日本地方债的发行方式进行了根本性的变革，所有自治体的公募债发行都由“统一条件的交涉方式”转变为“个别条件的交涉方式”。

传统的统一条件的发债方式由总务省主导，更多地反映了总务省的意志，导致日本地方债市场难以反映市场的实际需要。而“个别条件的交涉方式”则使得地方债的发行开始能够真正反映发债自治体的财力状况和债券市场的要求，从而成为主流的发行方式。

2006年：审批制与协商制分水岭

2006年以前，日本对地方政府债务主要实行审批制。日本《地方自治法》第250条规定：“发行地方债以及变更发债、偿债方法和调整利率时，必须经自治大臣或者都道府县知事批准”。都道府县及政令制定城市发债需总务大臣（即以前的自治大臣）批准，其他市、町、村发债需都道府县知事批准。由于总务大臣审批时，要与财务大臣协议，听取财务大臣的意见，所以称为协议审批制度。对地方债实行审批制度的目的在于：防止地方债务的膨胀，确保各方财政资金的健全运营；防止资金过分向富裕地区政府倾斜，确保合理的资金分配；统一协调中央、地方政府及民间资金的供求关系。

从2006财年起，基于分权化改革，日本将债务发行体制由中央政府主导的严格审批制转变为中央政府与地方自治团体的协商制。总务大臣每年会发布能获得发债许可的地方政府各项标准。地方政府在发行债券前，必须与总务省或相关都道府县知事就债券发行规模、利率以及偿还方式等因素进行协商，同时，明确募集资金的用途。经过协商，若地方政府得到认可，即可以发债；若总务大臣或知事不同意发债，但只要获得地方自治体议会的认可也可发行地方债。

在此制度下，地方债的发行就出现了两种类型，一种是协商下获得认可的地方债，另外一种是没有获得协商认可的地方债。获得协商认可的地方债可以获得两项优惠：一是总务省在计算对地方政府的转移支付时考虑偿债因素；二是中央政府为满足条件的地方政府提供优惠借款。也就是说，地方债的融资财源和偿还财源都将纳入地方财政计划，而没有获得协商认可的地方债则中央政府不再承担其融资财源和偿还财源，从而地方自治体或公营企业失去了国家的信用保证，必须完全依靠自己或市场来解决地方债融资与偿还问题。

地方债由许可制向协议制的转换一定程度上使得国家从“默认式的信用担保”中解脱出来，减轻了财政压力，同时也给予了地方政府举债更多的选择权，增强了地方自治体的债务风险意识，提高了有效管理的积极性和资金的使用效率，因而具有十分积极的意义。但由于对获得协商认可的地方债实施的优惠措施，地方政府大多仍选择经批准后再举债，因此实际上中央对地方政府债务的监管力度并未减弱多少。

不许地方政府破产，引入早期风险预警体系

日本通过严格的地方政府债务计划和审计监督、有力的偿债来源保障以及严密的风险预警和财政重组计划来防范地方政府债务风险。

日本实施严密的国家地方财政计划体系。该体系由“地方财政计划”、“地方债计划”以及“财政投融资计划”三部分组成，是由总务省和财务省每年编制的掌握地方财政总体状况、调整国家预算和宏观经济政策的国家财政计划。主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额，并决定每个事业类别地方债券的发行额及认购资金构成计划。

根据“地方财政计划”，地方债的本金偿还金的一部分被计入到基准财政需求额之中，成为确定中央对地方政府转移支付的基准；“地方债计划”则从事业领域角度规定了地方债的资金供给结构，并对地方债的认购资金进行事先调整，从而谋求突出重点发债事业或实现地区之间发债事业的均衡化；“财政投融资计划”则规定了地方债认购的政府资金额度。这些计划在确认地方债认购主体、确保地方债偿还财源等方面发挥主导作用。

值得一提的是，在日本，地方债发行引入了早期风险预警体系，其根本目的是通过预警避免地方政府陷入债务危机从而导致破产。

2007年，日本颁布了改善地方政府财政状况、防范债务风险的法案。新的法案包括三项内容：通过新的更为全面的指标监控地方政府的财政状况；中央和县政府共同参与的财政重组计划；短期财政赤字代替地方政府债券。

风险预警体系的引入，对道德风险有一定的威慑作用，它不仅比市场规则的约束力更强，而且对减轻纳税人的负担也很有效。

另外，在日本，中央政府不允许地方政府破产，宪法规定，即使地方政府财务状况严重恶化也仍然需要偿付债务。地方政府需要制定财政稳健计划，将指标降低到限额内。财政稳健计划须由外部审计人员进行审计，经地方议会批准并向中央政府报告。同时，地方政府每年将计划执行情况向中央政府、议会和公众报告，如果执行中有问题，中央政府有权向地方政府提出改进建议。值得注意的是，日本法律是不允许地方政府破产或免除债务的，无论何种情况下，地方政府都必须全额支付所有债务。

（作者系鹏元资信评估有限公司研究部研究员）