突发卫生事件的公共性特点决定了政府在公共卫生应急管理中的领导地位，而政府公共卫生应急管理的高效有序运转必然离不开国家财政资源的基础保障。建立规范高效有序的公共卫生应急管理体系，全面提高国家疫情防控治理和管理能力，要求必须重视财税政策、财政力量在应急管理中的稳定保障作用。

国外公共卫生应急财政政策的主要做法

美国：纵横向网格化管理

美国公共卫生应急体系分为纵向应急体系和横向应急体系，体现美国应急体系统一指挥、分级响应、属地为主的特点。

（1）纵向公共卫生应急体系。包括联邦层级的疾病控制与预防系统（CDC）、州层级的医院应急准备系统（HASA）以及各地方的城市医疗应急系统MMFS。其中，CDC属于联邦健康保护机构，具有管理公共卫生数据、相关实验室、公共卫生队伍，应对国内国际疫情等多种职能。突发性公共卫生事件发生时，由CDC提升为联邦应急计划，总统根据相关严重程度启动该计划。医院应急准备系统（HRSA）主要负责医院、门诊中心和其它卫生保健部门合作的公共卫生应急工作。MMRS则主要负责各地方各执行部门的沟通和指挥工作，包括各地方医院、救援队等。

（2）横向公共卫生应急管理系统。横向上形成了全方位、多领域的综合性公共卫生应急体系，突发性卫生事件发生后能够迅速启动有关系统网络，做到及时发现、实时监控、迅速调动有关医疗物资。横向公共卫生应急管理系统包括全国公共卫生信息联络系统、全国公共卫生实验室诊断系统、现场流行病学调查系统、全国应急物品救援反应系统、全国健康教育网络，分别负责信息监控预警、病因诊断、流行病调查和分析、应急物资救援以及健康知识普及。通过横向各机构和系统间的协作，美国能够及时应对突发性卫生事件，保证应急预防和响应工作专业化、精准化进行。

加强公共卫生应急法律制度的保障作用

（1）应急基本法。《国家应急反应框架》（NRF）是全国应急事件响应主要指导框架，该文件详细阐述了美国各层级政府、有关私营部门以及非政府组织在公共应急反应中的责任及其相互关系，各种类型突发灾害事件（如传染病暴发、自然灾害等）的应对措施。CDC发布《公共卫生应急准备和响应能力：州，地方部落和地区公共卫生的国家标准》进一步规范各州、地方在公共卫生突发事件的计划、准备、应对、恢复能力。

（2）应急分类法和具体应急分类指导。突发公共卫生事件会短时内迅速增大国家公共卫生和医疗系统压力，美国有关机构颁布专业类法律保证政府公共卫生应急防控和应对能力。以流感应对为例，《国家大流行性流感策略》指导美国在大流行暴发的预防准备工作、应急响应工作以及有关公共卫生基础设施的维护等。CDC发布有专门的响应框架指导大流感应急工作，HHS每年会发布新一年度的大流行性流感计划以保证指导计划的精准性和有效性。

美国公共卫生应急经费保障模式

（1）国家财政预算资金。美国从联邦政府到各州、地方政府都设有专门的灾害救援资金预算，实行分级管理、分级负担、各负其责。横向上各层级政府有关公共卫生部门都根据本年计划设有专门的应急预算。如2019年公共卫生与公共服务部门下设有22亿美元预算用于支持ASPR部门的应急行动和有关重点医疗投资，包括830万美元用于联邦准备和紧急行动、国家灾难医疗系统(NDMS)和民间志愿医疗预备役部队(MRC)。美国参议院表决通过紧急开支法案，批准拨款83亿美元用于应对新冠肺炎疫情。

（2）加强联邦财政对地方财政的支持。CDC为了更好的推动地方政府和地区政府在公共卫生突发时期备灾和应对能力，专门出台了公共卫生应急准备（PHEP）合作协议，使得地方公共卫生和医疗应急系统能够在突发公共卫生紧急情况下获得资金支持进而减少公共卫生威胁。为了能够在突发情况下更快地将资金分配给各州、地方和地区的公共卫生机构，CDC在2017年发布《公共卫生危机应对资金机会通知》，将州、地方符合条件的卫生部门纳入“批准但无资金”（ABU）清单，建立事先紧急管理程序，在公共卫生紧急情况下能够迅速激活该机制进行资金支持。另外，国会还会根据不同的应急项目建立相应的拨款基金以支持美国公共卫生应急体系各层级应对公共卫生应急事件的爆发。例如，2009年美国H1N1流感大爆发时期国会颁布“公共卫生和社会服务应急基金”拨款法案，2014年国会为国和西非的埃博拉紧急治疗和预防措施拨款。

（3）设立专门的公共卫生应急基金。设立专门基金能够保证有关部门在第一时间调集资金用于应对突发事件，具有高度的灵活性，是保证政府应急能力的重要财力保证。HHS设立“公共卫生和社会服务应急基金”（PHSSEF基金）。在遭受公共卫生突发事件威胁时，HHS可以将整个部门资金转入应急基金（没有金额限制但有资金比例限制）用以应急准备和应急响应。CDC在2019年设立“传染病快速反应储备基金”用于预防、准备或应对国内或国际传染病突发事件。

财政资源配置、刺激经济发展职能发挥

重大突发性公共卫生事件定然增加经济社会运行的不确定性，国家财政政策必须在应急状态下进行相应调整，在经济社会发展成本上升、供应链受阻时充分发挥财政职能、做好资源配置和社会稳定工作。3月底美国总统特朗普正式签署一项总计21430亿美元经济刺激法案，用以应对疫情对美国经济社会冲击。该法案几乎是美国2021财年预算的50%，分别用于个人直接援助、企业贷款支持以及公共卫生医疗扶持三项。9540亿美元的对个人直接援助保证居民正常生活、刺激消费需求，同时企业获得8490亿美元的贷款支持可以保证企业资金链畅通、保护美国供应链完整。

日本：集中统一的政府应急管理

危机管理体系下的公共卫生应急管理体系

日本的公共卫生应急管理体系建立在政府危机管理体系的框架之下，以医疗卫生体系为依托，形成了中央到地方集中统一领导的公共卫生应急管理体系。

（1）危机管理体系。纵向为中央、都道府县、市町村三级管理体制，由常设机构（各层级防灾会议）和临时机构（各层级对策本部）组成。中央以内阁总理大臣为领导，中央防灾会议为防灾减灾的最高决策机构。采用一元化政府集中管理方式，内阁官房下设有危机管理监、新型流感病毒对策办公室和国际传染病对策调整室等专门对策室以应对包括新型流感在内危机事件。

（2）公共卫生应急管理体系。建立覆盖全国、纵横交错、高效有序的公共卫生应急管理体系。纵向以厚生劳动省为领导、地方各层级卫生部门组成。中央横向包括厚生劳动省、地方厚生局、检疫所、国立大学医学系和附属医院、国立医院、国立疗养所、国立研究所。地方管理系统包括都道府县卫生健康局、卫生研究所、保健所、县立医院、市村町及保健中心。

系统化、分类别公共卫生应急管理法律法规体系

日本应急管理坚持立法为先、依法应急，因此有关应急法律体系起步早、种类齐全、覆盖面广，在传染病、食品安全、药品安全、大众卫生、医疗等方面形成专门法律模块。有关应急部门出台有工作指南、行动计划等形成应急管理预案体系。《传染病预防与传染病患者医疗法》（1998）明确中央和地方在传染疾病防控事权和支出责任划分。日本修订《新型流感对策特别措施法》将新型冠状病毒感染纳入该法案的适用对象。有关应急部门还制定有专门的应急预案作为公共卫生应急法律体系的补充，包括各项应急管理工作指南、具体行动计划以及有关危机管理的实施要点。

应急资金来源

日本应急资金来源于以下几个方面。（1）公共卫生应急预算。中央内阁官房每年有8000万日元固定预算以应对流感病毒、国际传染疾病等公共卫生事件的发生。应对突发公共卫生事件的应急财政支出一般由国家和地方按比例承担。（2）灾害救助基金。《灾害对策基本法》规定地方政府必须每年按照本年度的前三年的地方普通税收额的千分之五作为灾害救助基金进行累积，最少不能低于500万日元。（3）设有专门预备费。日本近期为应对新型冠状病毒肺炎疫情，于预备费中拨款103亿日元用于支持口罩增城和加强边境监测。（4）小部分来源于个人。《甲型H1N1流感特别对策》（2013）特别规定个人在甲型H1N1流感应急救治中应该负担的部分，地方政府资金来源和承担比例。

财政金融政策在突发性公共卫生事件应急作用

重大疫情暴发威胁居民生命健康安全、增大国家公共卫生医疗体系压力，同时增加经济社会运行不确定性，政府必须采用具有规模性、全面性的财政金融支持引导政策以保证社会稳定发展。

首先，缓解公共卫生应急体系压力，改善医疗救助体系并提高疾病防控能力。

此次疫情日本支出486亿日元用于医疗系统、治疗药物开发以及PCR监测系统加强，增加口罩供应。其次，针对受疫情影响较为严重的社会群体予以补贴等资金支持。再次，根据疫情适当调整诸如企业和个人纳税、社保缴纳、政府采购等行政措施，尽量减少疫情对个人和企业不良影响。最为重要的，实施有力融资支持政策和财政补贴政策保证中小企业资金稳定和企业供应链安全。日本实施5430亿日元新型冠状病毒传染病特别贷款以保证中小企业享有实际免息和无担保贷款。此外日本优先补贴支持企业为确保生产而进行的设备投资、扩大销售渠道、运用信息技术提高生产效率等活动，降低疫情对企业经营影响。

公共卫生应急管理财政政策国际借鉴

随着全球一体化进程逐步加快，人口流动、食品安全、环境污染等问题丛生，传染病发生频率和响应等级不断提升。主要国家和国际组织构建了依法规范、系统科学、有序有效的公共卫生应急管理财政政策框架。现将总结归结如下：

健全和完善公共卫生应急管理法律体系

（1）公共卫生应急管理法治化、制度化。依法应急，就是预防突发性公共卫生事件发生有依据，更加有序有效。依法行事，就是将公共卫生应急实践中积累的经验教训以法律形式固定下来，更加科学有力。美国、英国等国家公共卫生法治化、制度化，成为公共财政应急管理的着力点和出发点。（2）健全应急基本法和应急分类法相结合的系统化、多层次法律体系。一些国家在应急管理基本法基础上制定了公共卫生应急法。如美国制定了《国家应急反应框架》（NationalResponseFramework,NRF）作为国家应急反应框架体系，使得联邦、州、地方以及相关私营部门、非盈利机构等与公共卫生应急主体运行有法可依、有例可参。

（3）明确财政支出责任，建立专门应急财政法律法规。日本《灾害对策基本法》中规定了地方财政支出范围和用途。通过建立公共卫生应急法律体系，规范了应急管理参与主体权利和责任，明确了公共卫生应急准备、响应等程序，确保公共卫生突发事件发生后，能够建立起指挥有序、程序规范、保障有力、资金迅速到位、快速高效的应急机制。

明确划分中央和地方的公共卫生应急响应事权

（1）谁来应急、怎么应急、应急权力的边界清晰。谁来应急、怎么应急、应急权力的边界是什么？这些问题是正确发挥财政政策应对公共卫生突发事件的重要前提和根本依据。美国、英国明确划分了政府间责任边界，既能够监督财政及时响应突发卫生事件，又能杜绝政府间、部门之间官僚主义、形式主义，极大提高财政应对公共卫生突发事件效率。

（2）政府间响应应急公共卫生突发事件事权明确。从事权角度来看，美国层级政府间公共卫生机构职责划分明确，联邦政府负责公共卫生应急政策制定，集中统一领导和有关公共资源（如财政资金）迅速调配，以及有关应急公共卫生机构的协调工作。地方政府则根据实际情况，联系本级卫生机构、私营部门或者非盈利政府组织，通过完善的应急医疗救治系统，维护辖区公民健康和生命安全。

（3）建立公共卫生应急管理纵向联动机制。公共卫生突发事件往往会波及多个地区，涉及不同的行政区域，因此注重建立各级政府多级联动机制，促进各地区财政部门的协调合作。如日本《灾害对策基本法》规定。当灾害波及两个或两个以上行政区域时，地方政府将成立跨区域地方灾害预防总部，统一领导不同地区的财政部门进行相关信息传递与指示，支持消防、防汛清除、防疫等卫生保障工作。

财政资金为主导，金融资本、社会捐赠作补充

（1）编制公共卫生应急预算。公共卫生突发事件具有不可预测性，在公共危机暴发时临时编制预算、调拨资金容易引发预算失衡，而且还会因为资金调拨的随意性加大资金监管难度。从全球看，各国基本都编制了公共卫生应急预算，个别国家按年度滚动编制公共卫生应急预算。根据历史经验、现期状况、未来评估等科学合理地编制应急预算，缓解疫情对公众健康、生命安全和经济社会发展的影响。另外，有的按照项目支出滚动编制有关应急预算，保证有关支出项目时间跨度上的连续性、稳定性。

（2）划分政府间公共卫生应急支出责任。多数国家建立了十分完善的应急资金分级负担制度，依法明确中央、地方政府间财政资金支出比例，有的甚至规定了个人的承担比例。如2013年日本《甲型H1N1流感特别对策》中特别规定了个人在甲型H1N1流感应急救治中应该负担的部分，地方政府的资金来源和承担比例。

（3）建立专门应急资金，保证资金及时到位。按项目设立专门应急资金或者应急准备金。应急支出按项目编制预算，满足突发公共卫生应急需要。对可能发生的如COVID危机事件，年初未列预算，财力不够充裕，则通过设立应急准备金解决这类问题。世卫组织的应急准备基金（CFE）优点在于能够保证资金的及时到位，做到迅速、科学、精准，较短时间内响应疾病暴发和潜在的人道主义危机。对此，可以鼓励社会组织、金融机构等设立应急资金，实施政府与社会资本合作。

（4）设立大流行性传染病紧急基金和流行病巨灾债券。世界银行的流行病紧急融资基金(PEF)，以保险和现金两种形式，对疫情暴发早期，疾病尚未大规模流行时，按病原体类型、传染性和技术评估报告三个标准进行支付。“流行病巨灾债券”(PCB)旨在为疫情控制迅速提供金融支持，是伦理金融(EthicalFinance)的体现。与保险一样，它是针对自然灾害发行的收益与巨灾损失相连结的债券，将保险公司部分巨灾风险转移给债券投资者。在资本市场上，需通过中间机构来确保巨灾发生时保险公司可以得到及时补偿，以及保障债券投资者获得与巨灾损失相连结的投资收益。凭借赔偿性和指数性实行有条件支付，拓宽了原仅限于再保险途径。对此，我国可以探讨鼓励金融机构设立类似基金或发行债券，财政给予贴息或补息支持。

完善公共卫生应急资金绩效监督评价机制

（1）科学设计绩效目标和绩效指标。事前设计绩效目标和绩效指标，事中实施动态监督，按季度或项目结束实施绩效自评。财政部门组织对应急资金或应急项目开展绩效评价，主要评价政策目标实现程度、产出效益和管理水平。同时，借助第三方实行公允性、客观性评价，让应急主体自觉接受社会监督。

（2）以绩效评价、绩效监督提升公共卫生应急管理能力。完善绩效监督评价机制，防止应急资金被挤占、挪用、滞留。英国等国家强化绩效考核，注重投入产出和成本效益分析评价，并实施绩效问责，防止挪用、杜绝贪腐。世卫组织重视发挥应急资金绩效评价监管作用，对于应急资金实行财务报告制度和例行问责制度。

运用财政政策对冲公共卫生突发事件风险

发挥好财政政策“稳定器”作用。首先，实施更加积极的阶段性减免、递延等税式支出政策，减轻企业和个人负担，最大化减少突发事件对社会个人影响。有效规避公共卫生突发事件导致企业用工成本上升、交通成本增加的困境，对经济承受能力小的中小企业实施补贴和税收优惠政策。其次，加大财政支持金融货币信贷应急力度，合理调配金融资源支持经济复苏、社会稳定。如日本为有效降低COVID对中小企业影响，明确发放政策金融公库等5000亿日元紧急贷款，以支持受影响的中小企业发展。发挥财政在恢复生产、保障供应和稳定物价中的积极作用。再者，发挥好财政政策“稳定器”作用，支持制造业、服务业等产业链和供应链畅通发展，避免阶段性演变成趋势性，通过财政政策对冲公共卫生突发事件风险。

（作者系中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任、研究员）