近年来，由于函件业务量减少，成本上涨，以人员和设施调整为首的改革和优化业务结构的需求正不断增加。为应对业务量减少的经营危机，提供安全稳定的普遍服务，世界各国邮政正在逐步放宽投递频率、妥投时限等普遍服务标准，维持普遍服务和确保财源的方案备受关注。本期，让我们关注日本为维持可持续的邮政普遍服务、确保财政资金安全而新设立的拨款和补贴制度，作为政策案例可为普遍服务业务提供一些借鉴和思考。

日本邮政集团由日本邮政控股公司及其下辖的邮便、储蓄、保险三个子公司构成。从日本邮政的总体业务量趋势来看，随着互联网和智能手机的普及，函件业务量持续减少。函件业务量在2001年到达262亿件的峰值之后，以平均2.6%的速度逐年下降，到2018年，与2001年业务量峰值相比下降了36%。今后随着移动终端的更广泛普及和各类发票账单被电子形式取代，预计到2020年函件业务量将降至154亿件，2024年将降至125亿件。

修改和完善普遍服务需求迫切

日本邮政集团及日本邮便在承担函件业务、简易储蓄汇款业务、邮政汇兑业务、简易寿险业务方面，向日本境内所有用户提供邮政普遍服务的义务。日本邮政法也在邮件收寄、业务资费、邮件投递等服务标准方面有明确规定。

去年下半年，为节约人工成本和提高业务收入，日本重新审定了普遍服务的投递频次和投递时限等投递服务标准，研究废除邮便法中每周6次投递制（或将改为每周5次投递），以及延长3天（或将妥投时限改为4天）妥投时限，这一修改说明在业务处理流程中占比最高的收寄成本的上升和劳动供求矛盾的加深。

同时，由于邮件的处理主要依赖于周末和深夜时段，操作人员工作条件较为艰苦，加上近年来日本老龄化问题日益突出，劳动环境亟待改善，以上种种矛盾和问题对修改和完善普遍服务标准提出了迫切要求。

在此背景下，日本邮政增加了投递网点数量，同时考虑随着各投递网点业务量的减少，投递量也随之减少的情况，通过重新优化配置47000余名投递员和5600余名分拣员以节约人工成本。

拨款和补贴制度应时而生

日本政府为维持邮政普遍服务，新制定了拨款和补贴制度，体现在《独立行政法人邮政储蓄·简易人寿保险管理机构法》修正案中，并在众议院获全票通过。

根据该修正案，为维护稳定的邮政普遍服务网络，自2019年4月起，由独立行政法人邮政储蓄·简易寿险管理机构向日本邮政拨款，并向日本邮储银行、日本简易寿险两个子公司征收补贴金。

向日本邮政拨付的款项中不包含日本邮政本身维护邮政网络所要负担的费用，这里的邮政网络维护费用是指全国邮政网点为了确保能够正常提供函件业务、储蓄、汇款、汇兑、简易寿险业务而发生的不可或缺的基本费用。而人工成本、网点租金、网点工程费、网点维护费、网点现金押运费、固定资产税和企业税等各项税款以及委代办网点（日本称为简易邮局）维护费用等由日本邮政下辖的银行和保险两家金融子公司根据相应的计算方法分别承担并出资补贴。

日本邮政在日本全境共有约2.4万个邮局网点提供邮政普遍服务，其中直营网点2万个、委代办网点4000个。维护这些网点的费用可看作为邮政普遍服务网络的维护费用，由日本邮便、邮储银行、简易寿险三家子公司共同承担。在此之前，日本邮政为确保提供金融普遍服务，与邮储银行和简易寿险签订业务委托合同，向其收取代理金融手续费。但邮储银行和简易寿险上市以后，这种内部关联交易在评价企业价值时将产生一定影响，其公正性和合理性也受到股东和资本市场的高度关注。因此，日本邮政在维持普遍服务和确保财源方面陷入更加艰难的处境，最终筹划出台了拨款和补贴的新方案。

再者，2007年10月邮政民营化法颁布后，日本邮政集团划分为日本邮政、邮政业务、邮便局、邮储银行、简易寿险5个经营主体。而在民营化之前，为管理储蓄和保险业务单独成立了独立行政法人邮政储蓄·简易寿险管理机构，该机构在民营化之前作为履行政府担保的机关，是一个直接由政府管辖的过渡部门。根据2019年4月开始施行的修正案，该机构开始履行向日本邮政拨款和征收邮储银行及简易寿险上交的补贴金的职能。

邮政储蓄·简易寿险管理机构关联修正案的主要内容和补贴金计算方法概括如下：将“独立行政法人邮政储蓄·简易寿险管理机构”的名称变更为“独立行政法人邮政储蓄·简易寿险·邮政网络支援机构”，增加了支援邮政网络的内容。该机构为维护邮政普遍服务网络，向日本邮政拨付支援款项，拨款金额的计算由总务省令委任和签发。总务省令中，将用于2万个直营网点和4000个委代办网点的维持普遍服务所必要的基本费用加以区分计算并拨付，并根据银行和保险利用邮局窗口网络的程度来分配基本费用和办公经费的合计额作为向日本邮储银行和简易寿险征收的补贴金额。

根据日本总务省于2019年3月审议确定的拨款和补贴金额，2019年向日本邮政的拨款金总额为2950亿日元（约合人民币188亿元），邮储银行上交的补贴金总额为2378亿日元（约合人民币151亿元），简易寿险上交的补贴金总额为576亿日元（约合人民币37亿元）。

新制度享受税收减免

由政府直接管理的部门——独立行政法人邮政储蓄·简易寿险管理机构推出的修正法案，规定邮储银行和简易寿险这两家金融公司不再直接向日本邮便支付内部代理金融手续费，而是向这个政府机构缴纳，而这种向政府缴纳的方式相当于间接支援国家经济建设，可以享受税收减免。

此前，日本邮政为了提供稳定的普遍服务，每年从邮储银行和简易寿险收取窗口业务代理金融手续费，并每年和上述两个公司续约。同时，日本邮政本部向这两家金融公司收取邮政品牌使用费。首先，日本邮政向日本邮便、邮储银行、简易寿险的各子公司收取品牌价值使用费，邮政品牌在日本具有专利性质。日本邮政将各下辖子公司的利润乘以一定的比率来计算品牌使用费，各公司合计向日本邮政支付的品牌价值使用费用约为年均134亿日元（约合人民币8.5亿元）。

日本邮便从2012年开始，在全国2.4万个邮局网点开展储蓄、汇款、汇兑业务和简易寿险业务（即普惠金融服务），并与邮储银行和简易寿险2家公司分别签订代理金融服务合同，并向其收取手续费。

在过去的7年时间里，邮储银行和简易寿险向日本邮便分别支付年均约6000亿日元（约合人民币385亿元）和4000亿日元（约合人民币257亿元）的代理金融手续费，2017年以后呈逐年递减趋势。其中，邮储银行需要支付的代理手续费总额是其资产运营费用总额约1万亿日元的50%以上，这种高额的内部关联交易费用在上市后受到股东和资本市场的强烈关注。

一直以来，日本邮政的两个金融子公司为了支援日本邮便的普遍服务每年需向其支付1万亿日元（约合人民币640亿元）的代理手续费，日本邮便需要拿出其中的8%（即800亿日元）用来纳税，直到2019年4月实施拨款和补助金制度以后，日本邮便不再需要每年缴纳高额税款，同时享受一定的税收减免优惠政策。2019年，日本总务省向日本邮政拨付了2950亿日元（约合人民币188亿元），这笔拨款收入可以从日本邮政的纳税基数中扣除，而如果按照之前的内部关联交易手续费来算，2950亿日元相当于年手续费1万亿日元的30%，且不在税收减免的范围内。

由此来看，新的拨款补助制度为日本邮政带来了约200亿日元的节税效果。

随着移动通信的发展，世界各国邮政的函件业务量均呈现持续减少的趋势，各国邮政也都在积极筹划维持普遍服务的制度和方案。日本邮政也在艰难的发展环境中进行各种尝试，包括缩小提供普遍服务义务的范围、修改服务标准及保障维护费用等。对中国邮政的普遍服务而言，同样面临着类似的处境和议题，在函件业务量减少、业务持续亏损的前提下，在如何确保稳定的财源支持，如何应对客户需求变化等方面，可参考日本邮政的案例，探索研究新的发展思路。（来源：韩国情报通信政策研究院）□李佳 姚鑫 编译

日本邮政维持普遍服务网络的拨款和补贴制度示意图