中科院西安光机所科研人员展示国家重大科研装备——高性能条纹相机设备。cnsphoto供图

日本国有科研机构实行独立的法人化管理，政府以稳定财政经费支持为主，实行中长期目标管理并辅以成果导向的绩效评价制度。这种以科研效率优先为前提，赋予国有科研单位更多自主权的改革方向，对我国创新驱动发展亟需的国有科研院所体制机制改革具有借鉴意义。

韩凤芹 李三秀

国有科研机构在日本经济社会发展的不同阶段，都发挥了重要作用。这与政府持续放权，不断优化国有科研机构体制直接相关。具体表现为，国有科研机构实行独立法人化管理的同时，为更好地实现国家中长期研发的使命，财政经费以稳定支持为主；为避免短期化行为，政府实行中长期目标管理并辅之以成果导向的绩效评价制度。改革取得了较好的效果，对于我国国有科研院所体制机制改革具有借鉴意义。

国有科研机构改革不断深化

■日本国有科研机构改革是一个逐步深化、不断优化的过程，经历了独立行政法人化改革、国立研究开发法人化，以及近年设立特定国立研究开发法人。

1999年，日本政府在推进中央省厅改革时，制定了《独立行政法人通则法》，开始了独立行政法人化改革。日本的独立行政法人从事那些不能完全由私人部门提供的公共事务，主要集中在文教、科研以及医疗卫生领域。

通过独立行政法人改革，日本大部分的国有科研机构不再是中央政府各省厅的附属机构，成为了独立行政法人，在行政管理、重大决策等方面有较大的自主权。但是在早期的改革中，由于没有区分机构的性质，国有科研机构的特殊性没有体现，按照一般的独立行政法人进行管理、监督与评价，使其科技创新动力不足。

2015年4月，日本出台《独立行政法人通则法》修正法案，将国立研究开发法人从独立行政法人中划分出来，单独制定适合研究开发规律的管理制度，最大程度地释放研究机构的创新活力。

近年来，日本科学技术创新战略日益受到重视。2016年5月，日本出台《关于促进特定国立研究开发法人研究开发等的特别措施法》，将“特定领域的卓越研究机构”逐步改为“特定国立研究开发法人”，承担起以取得世界最高水平成果为目标的重任。

国立研究开发法人的体制特征

■与传统的国有科研机构相比，改革后的日本国立研究开发法人以及新的特定国立研究开发法人拥有更多的自主权，以释放更大的科研活力。

独立法人化管理。改革后，日本国有科研机构理事长为法人代表，全面负责该研发法人的经营和管理。除理事长和监事（由外部人士担任）由主管大臣任命外，研发法人有权自主决定内部机构设置、中层领导干部任免等事项。机构人员主要采用合同聘任制。研发法人普遍实行科研人员任期制、能力薪金制、外部专家评估制等制度。在财务管理方面也享有较大的自主权，在主管省厅确定工资总额度的前提下，有权决定内部人员的工资分配。

政府实行中长期目标管理。针对科学研究的特殊性，改革后的日本国立研究开发法人实行中长期目标管理，核心是建立由主管大臣、相关审议会与研发法人共同规划中长期目标的三位一体制度。相关审议会结合国内外科技发展形势，集该领域专家之共识，对研发目标进行充分讨论、提出目标建议；主管大臣在相关审议会提出的目标建议基础上确定中长期研发目标，在目标确定过程中亦充分听取研发法人的意见和建议；研发法人在主管大臣确定中长期目标之后，制定详细的中长期规划，规划年限长达5至7年。

以财政投入为主的经费筹集体制。国立研究开发法人经费筹集体制有如下特点：大多数以国家财政投入为主；财政投入以保机构运转的运营费交付金为主，与机构运转没有直接关系的补助金比重不高；重点领域集中投入，日本原子能研究开发机构等4个法人的财政投入总额超过了法人财政总投入的60%，体现对高新科学技术研发的重点支持。

成果导向的绩效评价。日本对国立研究开发法人的绩效评价建立以成果导向的评价体系，同时兼顾业务运营的效率等。绩效评价以主管大臣为主，一般以主管部局为中心进行，分为年度评价和中长期目标期间评价。首先由法人进行自我评价，在此基础上，主管大臣参照中长期计划的实施状况等对法人的业务实施状况进行调查、分析，予以综合评价。主管大臣在中长期目标实施结束后，还要依据评价结果对法人的必要性、运营管理及其各类研究的实绩情况等进行总结分析，并提出改进措施。

给予特定国立研究开发法人更多的自主权。对于特定国立研究开发法人，日本从国家科学技术战略角度，给予其更多的自主权。一方面，确保经费来源，充实其基础性研究经费，优化其获得外部资金的制度环境，鼓励其使用高端先进设施与设备；另一方面，给予更大自主权，使其可以基于科研需要，自主进行人员调配，鼓励引进全球最高水平的创新型人才、机构设置与安排、业务运营策略等。

启示与建议

■我国国有科研机构改革以市场化为导向，但忽视了部分不能市场化的国有机构效率的提升。为此，应以提质增效为首要目标，推进国有科研机构改革，释放其活力。

我国设立国有科研机构的初衷是由政府直接投入，集聚人力物力财力，完成政府确定的有关国家竞争力的重点科研任务。应该说，在特定的历史时期，国有科研机构发挥了应有的作用，成效显著。但是，在全面深化改革的背景下，我国国有科研院所的改革是滞后的。

当前我国国有科研院所和改制的国有科技型企业存在一些问题，难以满足创新驱动发展战略的需求，其根本表现是独立法人地位没有充分体现。在行政管理体制上，国有科研机构的管理过于行政化，缺乏自主权；经费稳定支持不充足，导致国有科研机构行为的市场化、短期化取向过强，与国家赋予的基础前沿科学研究的使命有偏差；改制后的科研企业，尚未摆脱行政化管理，相应的配套改革没有落实，现代企业管理制度难以建立。为此，应以提质增效为首要目标，推进国有科研机构改革，释放其活力。

具体说来，一是制定《国有科研机构法》，明确国有科研机构独立法人地位，明确使命定位和相应的权责,在项目管理、经费管理、人事管理等方面给予科研机构自主权。二是改革后的国有科研院设立理事会、监事会制度，实行院（所）长负责的法人自治管理体制，完善内部和外部治理结构。三是加强绩效管理。政府对国有科研机构的管理，要改变短期化、工程化思维，加强中期管理和评价；抓战略目标和定位的确立和考核评估的执行，而不介入科研机构的内部运行管理，强化成果导向的绩效管理。四是科研管理体制应做结构的优化，减少竞争性项目，保证公益类科研机构的稳定投入。

（作者单位：中国财政科学研究院教科文研究中心）