据日本媒体报道，进入“紧急事态”的地区，都道府县知事能够临时开设医疗设施；强制使用所需的土地和建筑物；要求所有者出售医药品、口罩和食品，并在特别有必要的时候进行征用；要求居民主动避免不必要非紧急的外出；要求或指示停止使用学校、福利设施、电影院和博物馆等；要求或指示限制举办音乐、体育活动等。

一、《灾害对策基本法》的公布实施

《灾害对策基本法》针对以往防灾体制在根本上的不完备及欠缺，从立法上进行修正。该法首次将各种灾害对策加以体系化，并基于统合性、计划性的目的，针对其不足部分进行修正，使该法与既有的法律秩序有机结合。

因此，《灾害对策基本法》与其它灾害关系法律是普通法与特别法的关系。《灾害对策基本法》主要内容包括明确防灾责任、统合防灾行政措施、有计划的推动防灾活动、巨灾财政援助及应急响应。

其特点总结如下防灾责任明确化该法规定中央、都道府县、市盯村、指定行政机关、指定公共事业、居民的责任义务，中央及地方公共团体在防灾措施上协同、配合的义务。第四章规定灾害预防活动、灾害应急对策及灾后复原。

同时还规定中央及地方公共团体权限与责任，特别于人口密集地区的防灾行政，强化市町村长灾害应急对策权限。统合的防灾行政措施该法规定设置统一领导机构，中央在首相府成立“中央防灾会议”，内阁总理大臣即首相担任召集人，各防灾关系省厅首长担任委员规定设立都道府县防灾会议”，都道府县知事担任召集人，都道府县及中央派驻地方机关、市町村、消防机关、指定公共机关、公共事业的首长、职员担任委员，市町村也同样设置“市町村防灾会议”。

此外，灾害实际发生时，为有效统合实施紧急应急措施，中央得成立“紧急灾害对策本部”，都道府县及市盯村得成立“灾害对策本部”。

有计划的推动防灾活动该法规定防灾计划。中央防灾会议须完成防灾基本计划，制定有关防灾统合性的长期规划，并明确防灾业务计划及地域防灾计划的重点内容。

都道府县防灾会议是依据中央防灾基本计划，就各该地域制定都道府县防灾计划，市盯村防灾会议也据此制定其防灾计划。此外，各公共事业或指定行政机关依规定也须研究制定防灾业务计划，以便整体防灾对策体系能够有计划地开展防灾活动。

对于巨灾的财政援助该法规定财政金融处置措施。防灾有关费用，除法律另有规定，原则上由各主办机关实施责任者负担，但遭受剧烈灾害时，对地方公共团体的灾害重建、受害人救助等，须由国库负担，进行特别补助。年月日公布的法律第号《剧烈灾害处置特别财政援助法》，就是修订以往就每次个别灾害进行特别立法的缺陷。

紧急灾害事态的处置该法第八章规定紧急灾害事态处置。国家经济及社会秩序因剧烈灾害发生而受异常影响，首相宣布进入紧急灾害事态，设置紧急灾害对策本部，并为维持国家经济及社会秩序，确保公共安全，采取紧急必要处置措施。该项处置措施如遇到国会开会期间或众议院解散期间，要请求召开临时会或请求参议院紧急集会予以追认。

《灾害对策基本法》1995年9月进行修订，其修正的内容则包括灾害紧急状态的发布，不列为紧急灾害对策本部设置要件。强化对策本部的组织功能，规定全体内阁阁员均为对策本部的成员。强化灾害对策本部长的权限，对于指定行政机关首长可行使指挥权。

灾害发生时，为迅速建立紧急救灾体系，非常灾害对策本部可不经由内阁会议即可设置。灾害现场前进指挥所设置的法制化。授予救灾自卫队派遣自卫官的必要权限。

二、救灾的管理机构和组织体系

日本中央与地方各必要机关构防灾体制，即规定中央、都道府县、市町村、中央及地方指定行政机关、指定公共事业及居民有关防灾的责任与义务，以及防灾活动组织化、体系化。由于日本文官体制有国家公务员法与地方公务员法并立，因此在基本法就“指定行政机关”、“指定地方行政机关”、“指定公共事业”、“指定地方公共事业”等进行了规定。

《基本法》第三条第一款规定“国家鉴于保护国土及国民生命、身体、财产的使命，有责任对于防灾组织与机能，要求应有万全之策”，表明其目的性。

第二款进一步规定“为完成上述责任，应就灾害预防、灾害应急对策、灾害复旧等基本问题，做成计划制定法律实施统筹规划地方公共团体、指定公共事业、指定地方公共事业的防灾事务处理，以及业务推动实施，并促进灾害经费负担的合理化。”

《基本法》第三条揭示了国家对于防灾工作的积极态度，并以确保国土及国民福利为职责，赋予国家在防灾行政上强大的公共权力，建立防灾体制及国库负担制度。并以防灾计划的做成、推动、实施，统筹指导各级行政机关、指定公共事业及民间公共团体，有组织、有计划、有系统地推动防灾行政整备，并维持社会秩序，强化国家对地方自治团体都道府县、市盯村的行政指导权威第条都道府县的责任义务，第条市盯村的责任义务，建立中央与地方互助的机制。

基本法第条规定各指定公共事业，如具备公共性或公益性，无论公营或民营，不分中央或地方，依法律规定，须对所管业务做成防灾计划，并须配合地方自治团体的地域防灾计划进行支持一般居民、公共团体，如是防灾重要设施的管理者，依防灾法律或地域防灾计划，应尽忠职守，并参与防灾活动。

三、中央与地方防灾会议

为了建立一元化的防灾体制，《基本法在维持既有行政组织的前提下，第二章第一节规定设置统一领导机构，中央在首相府成立“中央防灾会议”，内阁总理大臣即首相担任主席，内阁秘书长、各防灾关系省应首长国务大臣、专家学者担任委员，并由首相任命的。该会议主要任务如下制定和推行防灾基本计划。

制定和推行紧急灾害应急措施计划。对首相提出的重要防灾事项的审议。其它依法律所定的事项。首相得就下列事项，指示中央防灾会议审议防灾基本方针。防灾综合调整重要策略。紧急灾害临时应急措施大纲。紧急灾害对策本都的设置。灾害紧急事态的公告。其它首相认为防灾有关的重要事项。中央防灾会议得设置专门委员，负责专门事项调查并设立事务局，处理相关事务。

基本法第二章第二节规定设立地方防灾会议。其中，“都道府县防灾会议”由都道府县知事担任主席，都道府县及中央派驻地方机关、市町村、消防机关、陆上白卫队警备区域方面总监、教育委员会、警察本部长、指定公共机关、指定公共事业分支机构、辖内指定地方公共事业或地方团体的首长、负责人、指派代表担任委员，每年定期召开一次。

“都道府县防灾会议”的主要任务包括制定及推行都道府县地域防灾计划灾害发生时收集有关灾情资料灾害发生时与相关机关间采取灾害应急措施，并从事灾害善后处理制定都道府县紧急灾害应急措施计划其它依法律所定事项。

市町村同样也须设置“市町村防灾会议”，制定各该市盯村地域防灾计划，并推动实施。各市町村也得制定规约，协议设置共同市町村防灾会议，都道府县相互间、市町村相互间也要协商地预防灾计划是否全部适用或局部适用。“都道府县防灾会议”各成员在灾害发生紧急应急或灾后复原时，经各该当知事请求派遣职员参与时，应指派技术、知识、经验丰富的人员，不得拒绝。“都道府县防灾会议”还要比对中央防灾会报，设置专家咨询委员会，以调查研究都道府县防灾项目内容。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：游志斌：当代国际救灾体系比较研究，中央党校博士学位论文，2006年）

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