潘华

日本历届政府均致力于对公共服务供给体制进行改革。而改革的方向，是不断拓宽各种社会力量参与公共服务供给的渠道。

《公共服务改革法》的通过和实施是最为重要的事件

二战结束以后，日本长期实施政府主导型发展模式，其官僚政府体制所固有的弊端，如规模庞大、行政管理失调、人浮于事、效率不高、官僚主义严重等问题日益显现。进入20世纪90年代以后，日本经济又陷入了长期低迷，财政状态不断恶化。再加上日本近年来出生人口不断减少，而社会老龄化步伐不断加快。上述种种，均导致日本亟须对公共服务供给体制进行改革。

事实上，从20世纪80年代开始，日本历届政府均致力于对公共服务供给体制进行改革。比如，20世纪80年代，中曾根首相推行特殊法人民营化改革，使具有特殊法人资格的各类社会组织和企业可以参与到社会公益事业之中；1996年，桥本龙太郎首相推行独立行政法人改革，允许独立行政法人参与考试研究、国立学校的文教研修、国立医院的医疗卫生等公共服务的供给；2001年，小泉纯一郎首相上台后开始实行特殊法人民营化改革和政府政策评估法案，进一步拓宽各种社会力量参与公共服务供给的渠道。

在这一系列公共服务供给体制的改革中，最为重要的事件当属2006年《公共服务改革法》获得通过和实施。该法主要有四个方面的内容：

一是对公共服务的范围进行界定，把国家行政机关的事务或者向国民提供的有助于促进公共利益的事务，以及由民间事业者（包括股份公司、有限公司、农业合作组织、生活协同组织以及民间非盈利组织等）提供的特定服务，都纳入公共服务的范围。

二是明确立法目的，即提高公共服务的质量、削减公共服务成本、扩大新的商业机会以及重新优化政府组织结构体系。

三是明确日本公共服务的实施主体，即国家行政机构、地方共同团体和民间事业者。

四是把合同承包作为公共服务的主要实施方式。

《公共服务改革法》实施后取得了积极的成果，不仅节约了行政成本，提高了公共服务的供给效率，同时也拓宽了各级政府之外各类社会主体参与公共服务供给的渠道和方式。

既直接供给公共服务，也对其他供给主体直接干预

与美国和北欧国家不同，日本政府不仅直接供给公共服务，而且也对其他供给主体进行直接干预。这种直接干预不仅体现在制定相关法律法规上，也体现在对公共服务的项目设置、资金来源和实施方式等进行干预。具体而言，日本的公共服务供给体制主要有以下几个特征：

——明确的领域分工。日本对基本公共服务领域和非基本公共服务领域进行了明确的划分。基本公共服务领域主要是指那些体现政府基本职能的基础性社会公益事业，包括中小学教育、相当一部分大学教育、公众基本医疗服务、基础科学研究、重要的文化事业等。除此之外的其他公共服务均属于非基本公共服务，包括宗教、慈善与福利事业、经贸服务与促进事业、某些文化事业、特殊需求的教育与医疗服务事业、私立大学以及部分边缘性科研事业等。

在基本公共服务领域，日本政府设立了公务员型的公法人机构，具体承担基本公共服务的供给职责；在非基本公共服务领域，日本政府允许具有民间公益法人资格的各类企业、营利性组织和非营利性组织参与此类公共服务的供给。

——以财政拨款作为重要资金来源。在日本，无论是由公法人机构承担的基本公共服务的供给，还是由民间公益法人承担的非基本公共服务的供给，其资金投入几乎都来自财政拨款。此外，日本政府还以不同的方式对承担公共服务供给的民间公益法人提供经济支持。

以公共文化服务为例。虽然20世纪90年代以后，长期经济低迷导致财政赤字不断扩大，但日本政府仍坚持稳定公共文化服务中的财政投入，充分发挥公共财政的基础支撑作用。对于国立公共文化服务机构，日本政府财政投入的侧重点放在基础设施建设和日常运营上，减少在人员经费上的投入。对于由民间公益法人提供的公共文化服务，日本政府充分发挥公共财政的引导作用，通过税收减免、鼓励个人捐赠和公司捐赠等方式加以扶持。

——以政府购买的方式引入竞争激励机制。2004年3月，日本通过了“推进规制改革、民间开放3年计划”，将“推进民间开放（市场化试验）”的观点引入规制改革的计划。从2005年起，“市场化试验”正式展开，职业培训、国民年金保险的征收业务等8项公共服务作为示范型事业的对象，以竞标的形式委托给民间经营。2006年以后，政府购买公共服务的范围进一步扩大，增加了统计调查关联的项目、与大学教育相关的项目等。

总的来看，日本政府通过政府购买公共服务，在公共服务领域引入竞争激励机制，不仅降低了公共服务供给的成本，提高了供给效率，同时也建立了一种新型的政府和民间部门的关系，实现了“小而有效率的政府”。

——以不断健全的法律法规和监管作为保障。在日本，涉及公共服务供给的几乎任何一个领域，都有相关法律法规，并对公共服务供给进行全程监管。

从20世纪80年代开始，日本历届政府不断推进公共服务法人制度改革，出台了相关法律法规。比如，1999年出台的《独立法人通则法》、2006年通过和实施的《公共服务改革法》等。此外，日本对政府购买公共服务的活动设有专门的法律，即2006年制定的《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》。

在不断健全相关法律法规的同时，日本还加强对公共服务供给过程的监管。比如，为了保证公共服务供给的透明、中立、客观和公正，日本专门设立了官民竞标监理委员会，政府购买公共服务的活动都要通过该委员会的组织实施和监督管理。对我国的启示

日本公共服务供给体制的变化，也带给我国一些启示。

一是合理划分基本公共服务和非基本公共服务，明确不同类型公共服务的供给责任主体及其职责。根据经济社会发展的要求，并结合不同地区和不同人群的实际情况，合理划定基本公共服务和非基本公共服务的界限，进而根据分类供给的原则，明确不同类型公共服务的供给责任主体及其职责。

二是建立以公共服务供给为导向的财政体制，鼓励和引导社会资金广泛参与公共服务供给。发挥财政性资金在公共服务供给中的主导作用，确保公共服务尤其是基本公共服务的公益性。同时，鼓励和引导社会资金以多种渠道和多种方式进入公共服务供给领域。

三是不断拓展政府购买公共服务的领域和范围，建立公共服务供给的竞争激励机制。在进一步转变政府职能的基础上，不断拓展政府购买公共服务的领域和范围，鼓励和引导各种社会力量广泛进入公共服务供给领域，形成不同公共服务提供主体之间有序竞争的格局。

四是建立健全公共服务供给相关法律法规，完善公共服务供给监管机制。形成公共服务供给领域“有法可依、有法必依、违法必究”的格局。同时，完善政府监管、行业监管以及媒体监督和公众监督有机结合的公共服务供给监管机制。

（作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院社会发展研究所）