財務省が４日に公表した、森友学園との国有地取引をめぐる決裁文書の改ざん問題についての調査報告書の要旨は次の通り。

佐川氏が改ざんの方向性 財務省が調査結果、２０人処分

はじめに

森友学園案件に関する決裁文書の改ざんなどについて財務省が自ら調査し、明らかになった事項をまとめた。行政文書を改ざんし、国会などに提出したことは遺憾だ。改ざんした時期には、各種応接録についても、国会などとの関係で極めて不適切な取り扱いがなされた。真摯（しんし）に反省し、二度と起こらないよう全省を挙げて取り組む。

調査の経緯等

財務省は、計１４件の決裁文書（２０１４年６月～１６年６月）について、改ざんしたことを確認し今年３月に公表した。公表以降も職員からの聞き取りやコンピューターに残されたファイルなどを調査してきた。今後、新たな事実関係が明らかになった場合、更に必要な対応を行う。

背景事情

近畿財務局が１３年６月から大阪府豊中市の国有地の取得要望を受け付け始めると、森友学園から小学校用地として取得したいと要望があり、１５年５月、貸付契約を締結した。森友学園は小学校建設工事に着手したが、１６年３月、大量の地下埋設物が発見されたと近畿財務局に連絡があり、不動産鑑定評価による更地価格から埋設物撤去費用を差し引いた価格で売ることにして同６月、売買契約を締結した。

この後、豊中市議や報道機関から情報公開請求などの動きがあり、理財局の国有財産審理室は１７年２月初旬、理財局長に概略を説明。同９日、「売却額は同じ規模の近隣国有地の１０分の１」「同校の名誉校長は首相の妻」などとする報道があった。同１３日、麻生太郎財務相に経緯などを説明した。

同１５日に国会審議で森友学園案件が初めて本格的に取り上げられ、同１７日に安倍晋三首相が「本人や妻が事務所も含め、この国有地払い下げに一切関わっていない」という答弁をした。

地下埋設物の撤去費用については同２０日、理財局長が国会審議で「相手方が適切に撤去したと聞いている」と答弁。国会議員団が同２１日に国有地を視察することになり、理財局は森友学園理事長らの発言で国会が混乱しかねないと懸念。「理事長は出張で不在」との説明ぶりを提案したり、「撤去費用は相当かかった気がする、トラック何千台も走った気もする」という言い方を提案したりした。

森友学園案件が国会審議で大きな議論となる中、同２２日には理財局から菅義偉官房長官へ、取引価格の算定は適正で、首相夫人付や政治家関係者からの照会に回答したが、特段問題になるものではないと説明した。

国会審議では、個別事案にかかわる質問は担当局長らが答弁することが通例。森友学園案件についても財務大臣に逐一報告せず、理財局長が答弁した。

応接録を廃棄した経緯

◇政治家関係者との応接録の廃棄などの経緯

森友学園に関する応接録の保存期間は財務省で「１年未満保存（事案終了まで）」と定められた。具体的な終期は「売買契約が結ばれて事案が終わった」と考えた職員もいる一方、「当面は保存し続けるのだろう」と考えた職員もいて、認識は統一されていなかった。１７年２月以降、理財局は売買契約で「事案終了」にあたると整理し、近畿財務局にも伝えた。

同月１７日の首相答弁以降、首相夫人の名前が入った書類があるか、理財局総務課長が国有財産審理室長と近畿財務局の管財部長に確認した。管財部長は夫人本人からの照会はないことや、夫人付から理財局に照会があった記録はあるが、内容は特段問題となるものではないことを確認した。管財部長は、政治家関係者からの照会状況に関する記録の扱いについて相談し、総務課長は照会リストを作るよう依頼。リストは国有財産審理室長に送られた。

総務課長は、政治家関係者からの照会に絞り込んだリストを作るよう指示し、理財局長に報告した。その際、理財局長は「応接録の取り扱いは文書管理のルールに従って適切に行われる」という考えだったことから、総務課長は政治家関係者との応接録を廃棄するよう指示されたと受け止め、その旨を国有財産審理室長、管財部長に伝えた。

近畿財務局は理財局の指示で、紙媒体、電子ファイルの応接録を廃棄した。理財局でも応接録の廃棄を進めたが、サーバー上の共有フォルダーには、廃棄されずに残された電子ファイルもあった。

◇森友学園側との応接録の廃棄の経緯

同月２２日、国会議員から学園側との応接録の存否について確認があった。翌２３日には、一部政党から学園関係者との接触記録について、「無いなら無い」と書面で出すよう要求があり、理財局は「事案終了」と整理していたため、２４日に「そうした記録はない」と書いた書面を出した。

同日の衆院予算委で、理財局長は「売買契約に至るまでの学園側との交渉記録はございません」「面会等の記録は（中略）１６年６月の売買契約締結で事案が終了しているので、記録が残っていない」と答弁した。

この答弁までに、総務課長と国有財産審理室長は、学園関係の応接録が実際には残っていることを認識していたと認められる。理財局長は実際の存否を確認しないまま、保存期間が終了した応接録は廃棄されているはずだと認識していたと認められる。答弁後、理財局長から答弁内容を踏まえた文書管理の徹底について念押しがあり、総務課長は残っている応接録があるなら適切に廃棄するよう指示されたと受け止めた。

文書管理を徹底すべきだとの趣旨は、管財部長に伝えられた。管財部長は部内職員に「廃棄せよ」と具体的な指示まではしなかったが、「適切な文書管理を行うべきだ」という旨を繰り返し周知した。これを受け、応接録の廃棄が進められた。他方、個々の職員の判断で、手控えとして残された応接録も存在した。

◇廃棄されなかった応接録の取り扱い

１７年３月以降には財務省職員を刑事告発する動きが報道され、同５月には東京地裁に証拠保全の申し立てが行われ、それ以上の廃棄はされなかった。

会計検査院の検査で、廃棄していない応接録などを提示するよう繰り返し求められたが、理財局は、国会審議などで存在を認めていない文書の提出に応じることは妥当でないと考え、存在しないと回答し続けた。情報開示請求も相次いだが、「文書不存在」を理由に不開示決定をした。

理財局は１７年７月、理財局長が交代するなどの人事異動があったが、転入してきた幹部職員には、応接録が廃棄されずに残っている実態は説明されなかった。

◇売買契約を結んだ後に作られた応接録について

売買契約を結んだ後も、近畿財務局と森友学園側のやりとりの応接録を作ることがあった。１７年２月９日の報道以降、同１３～１４日にかけて報道対応を相談した際も、詳しい応接録を作った。これらも「１年未満保存」の文書で、終期は「１６年度末」とされた。

３月１５日の衆院財務金融委員会で、国会議員から２月８日以降、数日間の学園側との接触記録を出すよう求められた。総務課長は管財部長に「位置づけをよく整理しなければならない」と相談した。近畿財務局側は、応接録を「作っていない」「廃棄済み」とするのは無理があると考え、報道対応に関する１３、１４日付の応接録を提出した。

ただし、作成済みだった応接録は中身が詳しすぎることから、要旨に圧縮した応接録を作り直し、理財局経由で提出した。

決裁文書の改ざんなどの経緯

◇「特例申請」「特例承認」の改ざんの経緯

森友学園案件に関する決裁文書のうち、理財局が作ったのは、貸し付けの特例承認の決裁文書（特例承認）の１件。１５年４月３０日に電子決裁が完了した。残りは、近畿財務局で作成され、紙媒体で決裁された。

近畿財務局と理財局の国有財産審理室長が対応した１７年２月２１日の国会議員団との面会を受けて、対応者の間では、貸し付けの特例申請の決裁文書（１５年２月４日付「特例申請」）と「特例承認」などでの、政治家関係者の記載が問題となり得ることが認識された。理財局の国有財産審理室長から総務課長に問題提起があり、両者から理財局長に報告された。

理財局長は文書の位置づけなどを十分に把握しないまま、そうした記載のある文書を外に出すべきではなく、最低限の記載とすべきだと反応した。理財局長からそれ以上の具体的な指示はなかったが、総務課長と国有財産審理室長は文書の公表を求められる場合に備え、記載を直す必要があると認識した。この認識は国有財産企画課長にも共有された。

「特例承認」は２月２６日の日曜日、理財局の国有財産審理室長と配下の職員が国有財産企画課長にも報告のうえ、政治家関係者からの照会状況などが記載された部分を削除するなどした。「特例申請」も同日、国有財産審理室の職員が近畿財務局管財部の職員に書き換えを行うよう指示した。近畿財務局は、管財部次長と統括国有財産管理官以下の職員が作業をした。

「特例承認」は電子決裁が完了した文書で、システム上で更新する権限は一部職員にしかなかった。国有財産審理室長らは、更新処理をどのように行えばいいか分からず、それ以上の処理はしなかった。その後、文書管理担当者権限を設定されたアカウントであれば更新できると知り、４月４日夜、権限がある国有財産審理室の職員にログインするよう依頼し、この職員のコンピューターを借りて作業した。この職員は改ざんをまったく知らなかった。

◇「貸付（かしつけ）決議」「売払（うりはらい）決議」の改ざんの経緯

「特例申請」の書き換え指示が行われた２月２６日、理財局の国有財産審理室長と配下の職員は近畿財務局に対し、貸し付け決議の決裁文書（１５年４月２８日付「貸付決議」）や、売払決議の決裁文書（１６年６月１４日付「売払決議」）の、経緯が記された部分の短縮化などを指示した。

当時、理財局には、遠からず決裁文書の公表を求められ、国会審議などで質問の材料となりかねないとの認識が共有されていた。このため２月２７日、国有財産企画課や国有財産審理室から理財局長に「売払決議」の内容を報告した。理財局長は「このままでは外には出せない」と反応したため、配下の職員の間で記載を直すことになるとの認識が改めて共有された。また、理財局長から総務課長や国有財産企画課長に「担当者に任せるのではなく、しっかりと見るように」との指示があり、両者は記載内容を整えた上で理財局長の了解を得ることが必要になると認識した。

３月２日の参院予算委で、国会議員から森友学園案件に関する決裁文書を提出するよう要求があった。このため、国有財産審理室の職員が決裁文書の送付を求め、近畿財務局はスキャンして同月６日から８日にかけて本省に送った。理財局ではまず「貸付決議」「売払決議」について総務課長、国有財産企画課長らが検討を始め、８日にかけて理財局次長、さらには理財局長に、複数回にわたって検討状況が報告された。

７日未明、国有財産審理室の職員から近畿財務局に「貸付決議」などの書き換え案が送られたが、この段階では小幅な書き換えにとどまっていた。その後、理財局長を含めた議論を踏まえ、８日にかけてまずは「売払決議」の作業を先行して提出・公表する方針とともに、貸付契約までの経緯の記述を全て削除するほか、国交省大阪航空局の対応状況を削除するなど、更なる書き換え案が近畿財務局に示された。

近畿財務局の統括国有財産管理官の配下職員は改ざんへの強い抵抗感があり、理財局からの度重なる指示に強く反発し、８日までに管財部長に相談した。理財局の総務課長と近畿財務局管財部長も相談した結果、近畿財務局の統括国有財産管理官の配下職員にはこれ以上作業に関与させず、理財局が国会対応の観点から作業をするなら一定の協力をすると整理された。

理財局では「売払決議」の書き換え内容について３月２０日の祝日、理財局長を含めて改めて議論することになった。その際、理財局長から、２～３月に積み重ねた国会答弁を踏まえた内容とするよう念押しがあった。遅くともこの時点までには理財局長も、決裁文書の書き換えを認識していたと認められる。翌２１日までに売り払いに至る経緯を加筆した案が作成され、近畿財務局に共有された。「貸付決議」についても同じ作業が必要になることは、理財局の幹部職員の間で認識され、２０日に理財局長も含めて議論した上で、書き換え案が近畿財務局に共有された。

だが、近畿財務局側では統括国有財産管理官の配下職員による反発が強まっていた。理財局では決裁文書の書き換え案として近畿財務局に送った内容がどの程度反映されているのか、確認できない状況が続いた。

理財局の総務課長から理財局長に対して４月上旬、近畿財務局側には強い抵抗感があると報告された。理財局長は必要な書き換えは行う必要があるとの反応だったため、総務課長から国有財産審理室長や近畿財務局の管財部長に対し、最低限、政治家関係者からの照会状況の記載とそれまでの国会答弁との関係が問題となりかねない箇所については書き換えが必要であることが伝えられた。国有財産審理室長から近畿財務局管財部次長に対してもこの内容が伝達された。

近畿財務局管財部次長は４月８日の土曜日、理財局の指示を踏まえた作業をした。その上で同月１０日、国有財産審理室長と管財部長に報告をした。国有財産審理室長から理財局総務課長にも報告がされた。

◇その他の決裁文書の改ざんの経緯

予定価格の決定についての決裁文書は１５年６月、当初添付されていたメモが抜き取られた。この文書は森友学園理事長から情報公開請求を受けており、理財局の国有財産業務課との相談内容が記されたメモを開示することで、森友学園側から理財局に働きかけが行われることを懸念した。

近畿財務局は政治家関係者に関する記載の取り扱いに問題意識を持ち、理財局とも相談した上で、「特例申請」のほか、別の決裁文書の冒頭にもあった「鴻池祥肇議員からの陳情案件」との記載の削除を行った。

理財局で、一連の改ざんの過程で理財局長まで相談した決裁文書は「貸付決議」「売払決議」。事後的な報告は「特例申請」「特例承認」だった。残る文書については、総務課長も十分認識しておらず、これらの文書との整合性を確保するため、国有財産企画課長にも相談しながら、国有財産審理室長や国有財産審理室の職員が作業を進めた。

◇国土交通省大阪航空局と共有していた決裁文書の取り扱い

大阪航空局との間で、近畿財務局が作成した「貸付決議文書」などの決裁文書の一部が共有されていた。

１７年３月以降、会計検査院が森友学園案件の会計検査を行うことが決まり、理財局の国有財産審理室の職員は国土交通省航空局に対し、大阪航空局から会計検査院への資料提出の時期や、すでに提出しているのなら近畿財務局の文書が含まれているかを照会した。未提出との回答があった。

４月下旬頃、航空局から近く会計検査院に資料を提出すると連絡があり、理財局の国有財産審理室の職員が国土交通省に出向いて、近畿財務局が作成した決裁文書の差し替えを行った。だが、国土交通省側では差し替えを行った資料ではなく、別途準備していた資料を会計検査院に提出したため、結果として財務省と国土交通省から、内容の異なる文書が提出された。

◇改ざん後の決裁文書の取り扱い

近畿財務局は会計検査院の求めに応じ、４月２１日、改ざん後の決裁文書を提出した。５月上旬には会計検査院から財務省と国交省が提出した文書の内容に相違があると照会があった。国有財産審理室は総務課長らと相談し、財務省から提出されたものが最終版であると回答するよう、近畿財務局の担当職員に伝達した。

情報公開請求に対して改ざん文書を最初に開示したのは５月２日。同月８日、参院予算委理事会に改ざん後の文書を提出した。

一連の問題行為の総括

◇問題行為の目的

応接録の廃棄や決裁文書の改ざんは、国会で森友学園案件が大きく取り上げられる中、さらなる質問につながり得る材料を少なくすることが主な目的だった。国会対応を担う理財局が近畿財務局の文書を十分把握しきれず、精査する余裕がなかったことも影響した。

保存期間が終了した応接録は廃棄するとされていたが、実際には残っていた。国会議員から確認を受け、本来は残っているものは提出し、質問には丁寧に答弁すべきだった。だが、理財局長は存否を確認せず、ほかの幹部も国会が紛糾することを懸念して、保存期間を終えた応接録は廃棄したと説明するにとどめた。

理財局長以下の幹部は、決裁文書の作成目的に照らして必要な記載は残すとしつつ、政治家関係者からの照会状況に関する記載など決裁内容に直接関係がなく、国会で厳しい質問を受けかねない記載は含めない▽森友学園を優遇したと誤解され、さらに厳しい質問を受けかねない記載は極力含めない▽理財局長の答弁について誤解を生じさせかねない記載は極力含めない――といった考えで改ざんした。

理財局長は１７年２月下旬以降、審議をさらに紛糾させかねない対応は避けるべきで、資料を提出する前には中身をよく精査すべきだと指示していた。他方で、近畿財務局が作った文書の位置づけや全体像を正確に把握しておらず、誤った判断の一因になったとも考えられる。

理財局の次長、総務課長、国有財産企画課長、国有財産審理室長らは改ざんにためらいはあったが、決裁文書には、決裁に不要な情報が多く含まれていると考えた▽改ざん後の文書であっても決裁の本質的な内容が変わるものではないと考えた▽連日の国会対応で職員が疲弊し、議論の材料を増やしたくなかった――ことなどから、改ざんを止められなかった。

近畿財務局では、応接録の廃棄が必ずしも徹底されず、決裁文書の改ざんにも多くの職員が反発したが、主に管財部長や次長が理財局の立場をおもんぱかり、作業に協力した。

◇問題行為の評価

国権の最高機関である国会への対応として、決裁文書を改ざんし、提出したことはあってはならない対応だった。決裁を経た行政文書について、事後的に誤記の修正などの範囲を超える改ざんをしたことは、公文書管理法の趣旨に照らしても不適切な対応だった。

応接録の取り扱いも、国会への対応として不適切だった。保存期間が終了した応接録を廃棄すること自体は法令に基づく取り扱いであり、幹部職員からその徹底を求めることに問題はない。だが、国会審議などで存否が問題になった後に廃棄を進め、存在しないと答えたことは不適切だ。

会計検査院に残された応接録の存在を明かさず、改ざん後の文書を出したことも不適切だった。会計検査が参院予算委員会の要請で行われていることを踏まえれば、国会との関係でも問題のある対応だった。情報公開請求に対して応接録を「不存在」と答え、改ざん後の文書を開示したのも不適切だった。

◇理財局における責任の所在の明確化

・当時の理財局長＝停職３カ月相当。応接録廃棄や文書改ざんの方向性を決定づけた。全般の責任を免れない。

・当時の理財局次長＝戒告。一連の問題行為を承知しており、監督責任は免れない。

・総務課長＝停職１カ月。理財局長に最も近い立場で中核的な役割を担った。

・当時の国有財産企画課長＝減給２０％（３カ月）。総務課長とともに改ざん作業を事実上監督した。

・当時の国有財産審理室長＝減給２０％（２カ月）。理財局長や総務課長の下で配下職員と改ざん作業をし、近畿財務局にも指示した。

・近畿財務局長＝戒告。近畿財務局の管財部から報告を受ける立場で、監督責任がある。

・管財部長＝戒告。理財局総務課長や国有財産審理室長との調整役を担った。全体像を把握しており、監督責任が認められる。

・管財部次長＝戒告。理財局との調整役を担った。全体像を把握し、改ざん作業にも従事した。

・当時の統括国有財産管理官＝口頭厳重注意。理財局の指示で、配下職員と一定の改ざん作業に従事した。

◇理財局の現幹部の責任

・現理財局長＝文書厳重注意。問題を認識していた職員が配下にいながら有効な対応をできず、問題の公表が遅れた結果責任がある。

・現理財局次長＝口頭厳重注意。問題を認識していた職員が配下にいながら有効な対応をできなかった。

◇理財局職員・近畿財務局職員以外の責任

・当時の事務次官＝減給１０％（１カ月相当）。事務方トップとして理財局長らを適切に指揮すべき立場で、監督責任を免れない。

・当時の大臣官房長＝文書厳重注意。国会対応や文書管理に責任を負う立場で、一定の責任は免れない。

その他の決裁文書に関する調査

◇本省の調査結果

１７年度中に電子決裁された２万８７８件のうち１２４件（０・６％）は決裁後の更新履歴が確認された。うち１２０件は誤記の修正などで、２件は修正について改めて決裁を取っていなかった。残る２件は別の決裁済み案件に追加・差し替えを行う形で処理しており、不適切だった。職員２人のほか、直属の上司と秘書課長を「口頭厳重注意」とする。

◇財務局の調査結果

１７年度中に電子決裁された１６万９７０８件のうち、４３６件（０・３％）について、決裁後の更新履歴が確認された。４３４件は誤記の修正など。残る２件は不適切な取り扱いだった。

再発防止に向けた取り組み

◇国有財産の管理処分手続きの見直し

取引にかかる基準の明確化や価格の客観性を確保することが重要。１８年１月、財政制度等審議会国有財産分科会で、「公共随契を中心とする国有財産の管理処分手続き等の見直しについて」がとりまとめられた。

公共随契のすべての事案で、契約金額の公表や見積もり合わせを実施することや、地下埋設物の撤去費用などは国自らが見積もることはせず、価格の減価が大きい場合には有識者による第三者チェックを実施するなど見直しをする。

◇公文書管理の徹底、電子決裁への移行加速化、コンプライアンスなど

公文書管理については、１７年末に内閣府のガイドラインが見直され、財務省でも１８年４月に行政文書管理規則と細則を見直した。今後は幹部も含め、総合的な研修を行い、電子決裁への移行を加速する。修正が必要な場合は決裁の取り直しを原則とするなど、決裁ルールの見直しを検討する。内部統制は内外のベスト・プラクティスを踏まえ、専門家の意見を参考にしつつ、態勢整備を進める。時代にふさわしい財務省の仕事のやり方や価値観の持ち方について、取り組みを進める。